گسترش عمودی تهران؟/ افزایش تراکم فروشی در بودجه شهرداری تهران رقم خورد؟

استانداران و فرمانداران شهرهای بالای ۵۰هزار نفر جمعیت به‌عنوان عالی‌ترین مقام دولتی در کمیسیون ماده۵، براساس مصوبه تازه دولت در حوزه شهرسازی، اجازه پیدا کردند «صرف‌نظر از آنچه در طرح جامع شهرها برای ارتفاع مجاز ساختمان‌ها نوشته شده است»، تراکم ساختمانی را برای ساخت‌وسازهای آتی افزایش دهند.

کد خبر: ۱۹۶۹۳۱

تاریخ: ۱۴ خرداد ۱۴۰۲ - ۱۱:۵۸

اقتصاد۲۴- این مجوز سراسری «افزایش تراکم» با سه هدف «تامین زمین برای تولید مسکن»، «کاهش قیمت مسکن با افزایش بارگذاری بیشتر ساختمان در شهرها» و همچنین «پایان‌ دادن به طرح درخواست‌های موردی مالکان در کمیسیون ماده۵»، داده شده است.

تهران هم با توجه به متن مصوبه، شامل این مجوز می‌شود. با این حال بررسی‌ها درباره میزان تحقق اهداف سه‌گانه نشان می‌دهد به‌واسطه «رابطه مستقیم افزایش تراکم (طبقه مجاز به ساخت) با قیمت زمین» از یکسو و از آن مهم‌تر، «ریسک صفر نگهداری بلااستفاده زمین و آپارتمان در شهرها» از سوی دیگر، هیچ تضمینی برای تحقق اهداف در نظر گرفته‌شده در این مصوبه وجود ندارد. ضمن آنکه در بند آخر همین تصویب‌نامه، کماکان راه برای رسیدگی موردی به درخواست‌های مغایر مالکان با ضوابط بالادست، در کمیسیون ماده۵، باز گذاشته شده است.

نظام پهنه بندی تراکمی ساختمانی شهر‌ها قرار است بازتنظیم شود. با تصویب نهاد دولتی مربوطه مقرر شده تمام شهر‌های ایران با جمعیت بیش از ۵۰‌ هزار نفر (که نزدیک به ۱۰۰‌درصد شهر‌ها را شامل می‌شود)، در جریان بازنگری طرح‌های جامع، اجازه افزایش تراکم ساختمانی و به عبارت دیگر افزایش ارتفاع شهر‌ها را دریافت کنند.

مجوز رشد عمودی شهرداری‌ها البته ملاحظاتی هم دارد؛ مثل اینکه قرار است تراکم در جا‌هایی که پدیده‌هایی مثل فرونشست مشاهده شده یا روی خط گسل قرار دارد، کاهش پیدا کند. اما در عین حال دست تیم بازنگری در طرح جامع برای افزایش جمعیت پذیری شهر‌ها تا سقف ۵‌ درصد باز گذاشته شده است. با این حال به نظر می‌رسد این مصوبه به هیچ یک از اهدافی که برای تحقق آن‌ها در دستور کار قرار گرفته است، نخواهد رسید.

مجوز بازنگری در پهنه بندی تراکمی شهر‌های بالای ۵۰‌هزار نفر مبتنی بر کنار گذاشتن طرح‌های جامع شهر‌ها به عنوان مهم‌ترین سند بالادست تعیین‌کننده نحوه توسعه کالبدی شهر‌ها صادر شده است.

این مصوبه سه هدف کلی را دنبال می‌کند که یکی تامین زمین کافی درون شهر‌ها برای ساخت مسکن، دیگری کاهش قیمت مسکن و سومی شفاف شدن مجوز‌هایی است که منجر به افزایش تراکم می‌شود.

در واقع مصوبه مذکور بنا دارد مسیر‌های نامتعارف و استثنایی صدور جواز ساخت و تراکم بیش از مقادیر مصوب در طرح‌های بالادست شهرسازی را مسدود کند و همه شهروندان ساکن شهر‌ها بتوانند به طور تقریبا یکسان متناسب با موقعیت مکانی زمین و ملک خود از امتیاز تراکم برخوردار شوند. در این صورت دیگر کمیسیون‌های ماده ۵ شهر‌ها نقش اتاق توزیع رانت را ایفا نخواهند کرد و اعطای تراکم در یک بستر شفاف برای همه شهروندان صورت می‌گیرد.

البته مصوبه مذکور دو قید مشخص هم دارد که تعداد شهر‌های مشمول را کاهش می‌دهد. اما به نظر می‌رسد این قیود عمده شهر‌های کشور را شامل نمی‌شود.

قید اول این است که حتما باید از تاریخ تصویب طرح جامع شهر مربوطه بیش از دو سال گذشته باشد. این در حالی است که به جز شهر‌های جدید یا شهر‌هایی که جذابیتی برای ملاکان ندارند، تقریبا هیچ شهری وجود ندارد که عمر طرح جامع آن کمتر از دو سال باشد.

بیشتر بخوانید: دولت مقابل شهرداری؛ کمیسیون ماده ۵ برای وزارت راه و شهرسازی به جای شهرداری

همچنین «عدم‌قید محدودیت جمعیت پذیری در طرح جامع مصوب» شرط دیگری است که اگر محقق شود، شهر مذکور مشمول مصوبه بازنگری تراکمی می‌شود. ممکن است این طور به نظر بیاید که با این وصف شهر‌هایی مثل تهران از شمول مصوبه مذکور خارج می‌شود، اما بررسی نشان می‌دهد این فرضیه بعید است. بر اساس آنچه در متن طرح جامع تهران آمده است، واژه‌هایی مثل «محدودیت جمعیت پذیری» یا «حداکثر جمعیت پذیری» یا «سقف جمعیت پذیری» در آن به کار نرفته است. البته طرح جامع تهران حاوی یک پیش‌بینی از میزان جمعیت پذیری در افق طرح جامع است به این ترتیب که «برنامه ریزی‌ها برای تامین نیاز‌های خدمات شهری جمعیت ساکن و شاغل (جمعیت روز شهر) بر مبنای ۹ میلیون و ۱۰۰‌هزار نفر انجام شده و ظرفیت پذیری سکونت نیز بر مبنای ۲۰‌درصد مازاد بر پیش‌بینی نیاز در افق طرح، برای حدود ۱۰ میلیون و ۵۰۰‌هزار نفر جمعیت تدارک یافته است.»

آن طور که از متن طرح جامع شهر تهران برمی آید، قید محدودیت جمعیت پذیری این شهر پیش‌بینی نشده است بلکه صرفا برآوردی از جمعیت شهر و میزان سکونت پذیری در افق طرح یعنی سال ۱۴۰۵ عنوان شده است. با این وصف بعید است شهر دیگری در کشور پیدا شود که در طرح جامع آن مشخصات محدودیت خاصی برای جمعیت پذیری وضع شده باشد؛ بنابراین احتمالا همه شهر‌های بالای ۵۰‌هزار نفر در کشور مشمول مصوبه بازنگری در تراکم خواهند شد.

اهدافی که محقق نمی‌شود

سوال مهمی که درباره این مصوبه وجود دارد این است که آیا اهداف سه گانه از وضع آن محقق خواهد شد؟ در وهله اول آیا افزایش تراکم در شهر‌های مختلف منجر به تحریک ساخت‌وساز و به دنبال آن افزایش عرضه مسکن می‌شود؟ پاسخ به این سوال منفی است.

واقعیت این است که جذابیت و به تعبیر بهتر عایدی و به اصطلاح بازدهی زمین همواره در طول سه دهه گذشته معادل چهار واحد‌ درصد بیشتر از مسکن بوده است؛ چراکه زمین داری یک سرمایه‌گذاری بدون مالیات و بدون ریسک محسوب می‌شود. با این پیش فرض اگر قرار باشد میزان تراکم قابل بارگذاری در زمین‌ها و املاک کلنگی واقع در شهر‌ها افزایش پیدا کند، این افزایش حتما منجر به رشد قیمت زمین خواهد شد. فردین یزدانی، پژوهشگر و صاحب‌نظر ارشد اقتصاد شهری و مسکن که سال گذشته نیز مطالعه‌ای در همین زمینه برای شهرداری تهران انجام داد، نشان داد که هر قدر تراکم املاک افزایش پیدا کند، ارزش آن‌ها بیشتر می‌شود و این رشد قیمت به صورت دومینویی روی ارزش سایر املاک اثرگذار خواهد بود. از طرفی با رشد قیمت زمین، مالکان زمین‌ها به جای اینکه نسبت به عرضه آن‌ها به بازار اقدام کنند، انگیزه بیشتری برای احتکار یا به اصطلاح منجمد نگه داشتن دارایی خود پیدا می‌کنند؛ بنابراین این افزایش تراکم حتی به افزایش عرضه مسکن نیز نخواهد انجامید و تحقق هدف دوم از مصوبه دولتی اخیر هم با این وصف بعید است.

در نهایت آیا این مصوبه مسیر صدور مجوز‌های خاص و بعضا رانتی را مسدود می‌کند و اعطای تراکم در همه شهر‌ها صرفا در یک بستر شفاف صورت خواهد گرفت؟ پاسخ باز هم منفی است؛ کمااینکه در بند آخر مصوبه مذکور این طور آمده است: «پذیرش درخواست‌های موردی تغییر تراکم طرح تفصیلی و طرح آن در کمیسیون ماده ۵ صرفا در صورت ارائه دلایل متقن مبنی بر ضرورت تغییر مذکور امکان پذیر خواهد بود.» در واقع در این مصوبه همچنان یک مسیر خاص و استثنایی برای صدور مجوز‌های خاص و استثنایی از کانال کمیسیون‌های ماده ۵ پیش‌بینی شده است و این یعنی شفافیت آن‌طور که مدنظر این مصوبه است، محقق نخواهد شد.

رد تاثیر مثبت تراکم فروشی

فردین یزدانی، پژوهشگر اقتصاد شهری و مسکن با رد این استدلال که افزایش تراکم به افزایش عرضه مسکن و کاهش قیمت آن منجر می‌شود، گفت: برای رد این ادعا کافی است تغییرات عرضه مسکن در تهران بررسی شود. تغییرات قیمت مسکن در تهران عموما متاثر از متغیر‌های کلان اقتصادی مثل نقدینگی، تورم و همین‌طور هزینه تولید مسکن است و افزایش یا کاهش عرضه تقریبا هیچ وقت اثر محسوس افزایشی یا کاهشی بر قیمت مسکن نداشته است. قیمت زمین نیز با توجه به اینکه نوعی دارایی محسوب می‌شود، همواره تابع متغیر‌های اقتصاد کلان بوده است و مادامی که وضعیت این متغیر‌ها اثر سوئی بر قیمت‌ها به دنبال داشته باشد، حتی افزایش چند صد درصدی تراکم هم به کاهش قیمت مسکن یا زمین نخواهد انجامید.

دو شاهد عینی برای رد اثر مثبت احتمالی مصوبه بازنگری در تراکم که یزدانی به آن‌ها پرداخت، یکی تجربه ممنوعیت فروش تراکم در مناطق شمالی شهر تهران در اوایل دهه ۸۰ به صورت مقطعی توسط ملک‌مدنی، شهردار وقت تهران بود که بلافاصله موجب افت ارزش زمین و مسکن در این مناطق شد و از طرفی به رونق سرمایه‌گذاری ساختمانی در جنوب شهر انجامید. دیگری الحاق زمین‌های با غلبه کاربری مسکونی به شهر‌های جدید مثل پردیس و هشتگرد بود که نه تنها هیچ تاثیر کاهشی بر قیمت مسکن در این شهر‌ها نداشت، بلکه عملا قیمت در این شهر‌ها با تبعیت از سایر متغیر‌های اقتصاد کلان، طی سال‌های اخیر در یک مسیر پرشتاب افزایشی قرار گرفت.

یزدانی با تاکید بر اینکه «رانت» در ذات دارایی‌هایی مثل زمین و مسکن وجود دارد، گفت: ملک، کالایی مقید به مکان است و اگر امتیاز بارگذاری در یک پهنه مکانی خاص افزایش پیدا کند، عملا مجوز رانتی به مالکان آن‌ها تعلق گرفته است. البته این رانت در ذات زمین و مسکن وجود دارد؛ کمااینکه وقتی ملکی در منطقه برخوردار شهر خریداری می‌شود که دسترسی بیشتری به خدمات و سرانه‌ها دارد، قیمت ملک خود حاصل نوعی رانت است، نه تولید اقتصادی. با این وصف وقتی امتیاز مضاعفی هم مثل تراکم بالاتر به ملک خاصی تعلق بگیرد، گویی رانت بیشتری به مالک تعلق گرفته است و او می‌تواند باز هم قیمت پیشنهادی فروش ملک خود را یک پله بالاتر ببرد؛ بنابراین معنای اقتصادی فروش تراکم، «عرضه زمین مجازی» است که از سال ۷۰ به بعد در تهران و به تدریج در سایر شهر‌های کشور رواج یافته است و در نهایت به رشد بیشتر قیمت زمین و مسکن تحت‌تاثیر رشد بیشتر تقاضای سرمایه‌ای در بازار املاک منجر خواهد شد. به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، نکته قابل تامل دیگر این است که نه تنها تضمینی وجود ندارد که افزایش تراکم منجر به افزایش ساخت‌وساز و کاهش ذخیره موجود در یخچال بزرگ ملکی کشور شود، بلکه حتی تضمینی هم وجود ندارد که در صورت بارگذاری و ساخت‌وساز، واحد‌های جدید به بازار مسکن عرضه شود و بتواند در تنظیم عرضه و تقاضای مسکن نقشی ایفا کند. در این رابطه گارانتی خاصی در مصوبه مذکور پیش‌بینی نشده و صرفا امید سیاستگذار این است که راه در پیش گرفته به نتیجه‌ای که انتظار دارد، برسد.

اما سوال مهم این است که چه گروهی از مصوبه مذکور منتفع می‌شوند و برنده فرآیند بازنگری تراکم در شهر‌ها خواهند بود؟ برنده این ماجرا احتمالا مدیران شهری و ملاکان در تهران و شهر‌های بزرگ خواهند بود که از مجوز‌هایی که برای بلندتر شدن قد شهر‌ها صادر می‌شود، به نفع افزایش درآمد هرچند ناپایدار در شهر‌ها و افزایش عایدی از سرمایه‌گذاری‌های ملکی در بازار زمین و مسکن بهره می‌برند.

همین حالا در شرایطی که در کل کشور تقریبا ۲۰‌درصد ساختمان‌ها بیش از پنج طبقه هستند، در تهران این نسبت ۹۵‌درصد است و این یعنی تهران را می‌توان به تعبیری بلندترین شهر کشور خواند که عمده ساخت‌وساز‌های جاری آن بیش از پنج طبقه است. اما در کل کشور ۸۰‌درصد ساخت‌وساز‌ها تا پنج طبقه انجام می‌شود که نه به منزله مسدود بودن مسیر ساخت، بلکه به معنای عدم‌تمایل ساکنان شهر‌های دیگر به ساخت‌وساز چند طبقه است. عوامل فرهنگی یا هر عامل دیگری که موجب شده تقاضا برای بلندسازی در شهر‌های دیگر کم باشد، واقعیتی است که نشان می‌دهد ضرورتی برای بلندتر شدن قد شهر‌ها در طرح‌های جامع وجود ندارد. از طرفی برای مجوز‌های موردی همواره مسیر کمیسیون ماده پنج در شهر‌های مختلف باز بوده و این یعنی اگر تقاضایی وجود داشته باشد، همین حالا از طریق این کمیسیون قابل بررسی است. اینکه در جایی مثل تهران یا برخی شهر‌های بزرگ اشتیاق به خرید تراکم افزایش یافته است، اصلا به منزله تسری این وضعیت به همه شهر‌های متوسط و کوچک نیست و در نهایت از مصوبه بازنگری در پهنه بندی تراکم، سودی عاید شهروندان عادی نمی‌شود. این فقط مالکان زمین‌های قهوه‌ای (زمین‌های ذخیره شهری یا اراضی بزرگ متعلق به نهادها) و همین‌طور شهرداری‌ها هستند که از تراکم بیشتر منتفع خواهند شد؛ یکی به شکل افزایش ارزش دارایی خود و دیگری به شکل افزایش درآمد. اما در نهایت بارگذاری تراکم جدید در این شهر‌ها روی کیفیت زندگی شهروندان اثر منفی خواهد گذاشت.

تنها در تهران در صورتی که طبق این مصوبه تا پنج‌درصد بر میزان جمعیت پذیری افزوده شود، معادل ۱۷۰‌هزار واحد مسکونی جدید در حالی به حجم واحد‌های مسکونی این شهر افزوده خواهد شد که معادل تولید مسکن در سه سال اخیر در این کلان‌شهر است. شاید تنها منظر مثبتی که در مصوبه «بازتنظیم نظام پهنه بندی تراکمی ساختمانی شهرها» وجود دارد این است که قرار است «عوارض ویژه» بابت تراکم مازاد که در این طرح افزوده می‌شود، دریافت و صرف توسعه خدمات عمومی در شهر‌ها شود.