راهکار‌های کاهش تبعات منفی بحران صندوق‌های بازنشستگی

*دکتر مینا شیروانی ناغانی

کد خبر: ۲۰۱۰۵۳

تاریخ: ۲۰ تير ۱۴۰۲ - ۱۰:۳۸

اقتصاد۲۴- اهمیت و تأکید بر حوزه رفاه اجتماعی از آن جهت است که امروزه نمی‌توان نقش نظام‌های بازنشستگی را در حفظ سطحی از معیشت بازنشستگان و حمایت از بازماندگان آنانرا انکارکرد، با اینکه بیش از یک دهه است که اغلب صاحب‌نظران و اقتصاددانان ناترازی صندوق‌های بازنشستگی را در زمره ابرچالش‌های اقتصاد ایران قرار داده و نسبت به آن هشدار می‌دهند و از سال‌ها پیش رفتار و عملکرد دولت‌ها در این بخش موجب شده تا ناترازی میان ورودی و خروجی صندوق‌های بازنشستگی افزایش یابد.

آنچه مسلم است یکی از شاخص های، توسعه و امنیت ملی، پایداری نظام‌های سیاسی است که پایداری آن‌ها نیز منوط به کارکرد درست صندوق‌های بیمه اجتماعی به مثابه منابع مالی می‌باشد. از این رو بحران‌های صندوق‌های بازنشستگی به عنوان نهاد‌های بین نسلی منجر به تهدیدات ملی در زمینه هایی، چون شکل گیری بی نظمی‌های متنوع عمومی، شکاف اجتماعی و دوقطبی شدن جامعه، کاهش سطح همبستگی اجتماعی و کاهش مقبولیت و اعتبار دولت، کاهش قدرت خرید بازنشستگان، احساس محرومیت نسبی و فقر، اضمحلال شاخص‌های کفایت و پایداری حقوق بازنشستگان و. می‌شود.

بحران صندوق‌های بازنشستگی ایران که از دهه‌ها قبل شروع شده و به میزانی عمیق است که سال به سال وابستگی این صندوق‌ها را به بودجه عمومی دولت افزایش داده است. حکمرانی مطلوب و اصلاحات ساختاری صندوق‌ها نیازمند توجه ویژه دولت و مجلس است تا از روند فعلی پیشگیری کرده و تا یک دهه آینده که متولدین دهه ۶۰ بازنشسته می‌شوند، جامعه شاهد بلعیده شدن بخش اعظمی از بودجه عمومی کشور از سوی صندوق‌های بازنشستگی نباشد.

درحال حاضر در ایران ۱۷ صندوق بازنشستگی با مقررات و شاخص‌های جمعیتی متفاوت فعالیت دارد که درمجموع حدود ۲۵.۳ میلیون مشترک و مستمری بگیر اصلی را تحت پوشش قرار داده اند. اکثریت این صندوق‌ها قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی نبوده و در قوانین بودجه سالیانه مبالغی برای کمک به آن‌ها در نظر گرفته می‌شود. از منظر بودجه‌ای نکته قابل تأمل در این خصوص، رشد فزاینده مقدار این کمک‌ها در اثر اتخاذ تصمیمات هزینه ساز برای صندوق‌ها و همچنین رسیدن تعداد قابل توجهی از شاغلین فعلی به سن بازنشستگی است. بر اساس بودجه میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها از حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۶ به حدود ۳۳۱ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۲ رسیده است.

براساس آخرین آمار‌های منتشر شده (سال ۱۴۰۱) حدود ۱۸.۲ میلیون نفر مشترک اصلی سازمان تأمین اجتماعی، حدود ۲.۵ میلیون نفر مشترک اصلی صندوق بازنشستگی کشورحدود ۱.۱ میلیون نفر مشترک اصلی صندوق روستاییان و عشایر و ۱.۱ میلیون نفر مشترک اصلی صندوق تأمین اجتماعی نیرو‌های مسلح هستند. از تعداد مشترکین سایر صندوق‌های بازنشستگی دستگاه‌ها اطلاعاتی دقیقی در دسترس نیست؛ اما براساس آخرین آمار‌ها که مربوط به سال ۱۳۹۶ است؛ تعداد مشترکین آن‌ها درمجموع حدود ۷۰۸ هزار نفر تخمین زده می‌شود.

از بین صندوق‌های بازنشستگی، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیرو‌های مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق وزارت اطلاعات از طریق منابع داخلی خود قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود نبوده و در بودجه سالیانه به صورت مستقیم مبالغ قابل توجهی به آن‌ها اختصاص می‌یابد.

سالیانه درصد قابل توجهی از کل مصارف بودجه عمومی در راستای کمک به بازپرداخت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی هزینه می‌شود. آنچه اهمیت این موضوع را بیشتر می‌کند، روند کلی رو به رشد این نسبت در طول سال‌های برنامه ششم توسعه است. به نحوی که از سال شروع برنامه ششم توسعه تا سال ۱۴۰۲ این رقم حدود ۴ درصد رشد کرده و به بیش از ۱۵ درصد از کل منابع عمومی رسیده است.

طبق بند الفِ ماده واحده قانون بودجه، رقم کل منابع بودجه عمومی کشور در سال ۱۴۰۲ حدود ۲۰۸۲ همت است؛ که ۶ صندوق بازنشستگی به بودجه عمومی وابستگی مالی دارند از جمله صندوق بازنشستگی کشوری با ۲۰۷ همت کمک دریافتی، سازمان تامین اجتماعی ۱۶ همت، صندوق روستاییان و عشایر ۴ همت، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد ۹.۷ همت، صندوق وزارت اطلاعات ۱.۶ همت و سازمان تامین اجتماعی نیرو‌های مسلح حدود ۱۱۲ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان است.

در مجموع بدون در نظر گرفتن کمک‌های فرعی دولت به صندوق‌های بازنشستگی، در سال ۱۴۰۲ سهم صندوق‌های بازنشستگی که کمک مستقیم از دولت دریافت می‌کنند به ۱۶.۸ درصد از کل منابع بودجه عمومی کشور می‌رسد. اگر این رقم را کنار حقوق، دستمزد و مزایای پرداختی دولت به کارکنان خود و نهاد‌های عمومی و... قرار دهیم، عملا حدود ۵۰ تا ۶۰ درصد از بودجه عمومی صرف کمک به صندوق‌های بازنشستگی و حقوق و دستمزد کارکنان می‌شود و این موضوع دست دولت را در اجرای طرح‌های عمرانی که به رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری کمک می‌کند، بسته است.

یکی از شاخص‌هایی که همواره در شناخت وضعیت صندوق‌ها به آن اشاره می‌شود، «نسبت پشتیبانی» است. نسبت پشتیبانی شاخصی است که نشان‌دهنده وضعیت جریان مالی ورودی به جریان خروجی صندوق‌ها است و برابر است با نسبت تعداد بیمه‌شدگان به تعداد پرونده‌های مستمری‌بگیران با این توضیح که هرچه اندازه این نسبت بزرگ‌تر باشد آن صندوق از نظر درآمد و هزینه در نقطه مطلوب‌تری قرار دارد. نسبت پشتیبانی دارای اهمیت زیادی است که براساس تجربیات بین‌المللی یک صندوق بازنشستگی پایدار دارای نسبت پشتیبانی حداقل ۳ و در سطح مطلوب ۶ تا ۷ می‌باشد. به عبارتی، اگر نسبت پشتیبانی به زیر ۳ برسد، صندوق‌های بازنشستگی قادر نخواهند بود با منابع نقدی حاصل از دریافت حق بیمه به تعهدات قانونی خود عمل کنند و بدون کمک دولت، صندوق روزبه‌روز به ورشکستگی نزدیک‌تر خواهد شد.

در حال حاضر نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری کمتر از یک است؛ و برای تامین مالی پرداخت حقوق بازنشستگان از بودجه عمومی کشور کمک دریافت می‌کند. آن طور که در آمار‌ها مشهود است صندوق بازنشستگی کشوری به عنوان دومین صندوق بزرگ کشور در شرایط بحرانی قرار دارد به طوریکه شاخص نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری در سال ۱۳۵۷ معادل ۱۲.۶ بود که پس از انقلاب سیر نزولی داشت و سال ۱۳۷۹ به ۳.۱ نفر رسید و از این سال به بعد تعداد اعضای شاغل صندوق کاسته شد و به اعضای حقوق بگیر آن افزوده شد. با تصویب و اجرای سیاست‌های منع استخدام در دستگاه‌های دولتی و قوانین بازنشستگی زودهنگام زنان و مردان، این نسبت به سرعت کاهش یافت و در سال ۱۳۹۵ با اندکی افزایش نسبت به سال قبل به ۰.۹۵ رسید و درسال ۱۴۰۱ نیز به کمتر ۰.۵ رسیده است.

علل اصلی کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری را می‌توان اجرای مصوبات قانونی که منجر به خروجی جمعیت از این صندوق از یک سو و کاهش ورودی به آن از سوی دیگر شود. قوانینی، چون اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد با ارفاق پنج سال، مجاز دانستن کارکنان دولت به انتخاب صندوق خود در بدو خدمت، و محدودیت استخدام‌های دولتی که منجر به کاهش ورود اعضای جدید به این صندوق شد.

از آنجا که صندوق بازنشستگی کشوری بخشی از منابع خود را سرمایه گذاری می‌کند، می‌توان سیستم بازنشستگی این صندوق را سیستم مزایای معین DB (Defined Benefit) دانست که با ذخیره جزئی کار می‌کند؛ بنابراین صندوق بازنشستگی کشوری از منظر نحوه هزینه کرد درآمد‌ها یا نحوه پرداخت مزایا، براساس روش مزایای معین عمل می‌کند، یعنی هیچ رابطه تعریف شده‌ای میان حقوق و مزایای بازنشستگی با درآمد‌های صندوق وجود ندارد، همچنین صندوق بازنشستگی کشوری از قبل تضمین کرده است که آخرین حقوق و مزایای مشمول کسور پرداخت شود. در سیستم مزایای معین بحث ارزیابی تعهدات بدون پشتوانه اهمیت می‌یابد، زیرا به هیچ بهانه‌ای نمی‌توان مزایا را کاهش داد. همچنین در این سیستم تامین مالی، خروج زودهنگام اعضا از سیستم و نبود سیاست‌های سرمایه گذاری مناسب توامان وضعیت مالی را با مشکل مواجه خواهد کرد.

واکاوی آمار‌ها و گزارش‌ها نشان می‌دهد که پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی در کشور با بحرانی جدی روبه روست و اکثریت صندوق‌های بازنشستگی کشور مثل صندوق بازنشستگی کشوری، نیرو‌های مسلح و صندوق‌های دستگاهی درحال حاضر قادر به پرداخت حقوق و مستمری بازنشستگان از طریق منابع داخلی خود نبوده و به بودجه عمومی وابسته شده اند و این وابستگی سال به سال رو به افزایش است. عوامل متعددی از جمله کاهش سن بازنشستگی، تغییرات جمعیتی و عدم انجام اصلاحات سنجه ای، بدهی انباشته دولت صندوق ها، مدیریت ضعیف دارایی‌ها و بازده اندک سرمایه گذاری ها، باعث بروز بحران در صندوق‌های بازنشستگی شده است.

از آنجاییکه الگوی غالب بیمه‌های اجتماعی در جهان بر ساز و کار بین نسلی و نقش باز توزیعی مبتنی است و حقوق مستمری بگیران از محل درآمد شاغلان فعلی تامین می‌شود و باتوجه به مباحث مطرح شده می‌توان نتیجه گرفت که ضمن حفظ ارزش‌های نظام بازنشستگی عمومی و اهداف اجتماعی، توجه به اصلاحات بازنشستگی یک ضرورت انکار ناپذیر برای دولت است، اما با لحاظ تبعات اجتماعی و امنیتی، دولت باید یک روند اصلاحی بلندمدت را مدنظر داشته باشد و در سه گروه تغییرات ۱- پارامتریک نظیر سن بازنشستگی، قواعد محاسبه مزایا و ... ۲- ساختاری و ۳- پارادایمی آنرا برای صندوق‌های بازنشستگی به ویژه صندوق بازنشستگی کشوری اجرایی کند. در نهایت اجرای منتج به نتیجه اصلاحات بازنشستگی برای سایر صندوق‌ها نیازمند به مسئولیت اجتماعی سه گانه دولت، فرد بیمه شده و کارفرما دارد.

ایجاد نظام تامین اجتماعی چندلایه (لایه بیمه اجتماعی پایه و لایه بیمه تکمیلی) نیز یکی از رویکرد‌های رایج در اصلاح نظام‌های تامین اجتماعی است که صندوق‌های بیمه و بازنشستگی با هدف رهایی از بحران مالی آنرا اجرا می‌کنند. همچنین استدلال می‌شود که اصلاح نظام بازنشستگی باید با سه هدف ۱- تضمین حداقل مستمری زمان بازنشستگی برای افرادی که امکان پس انداز کافی نداشته اند، ۲- ترغیب افراد به پس انداز برای دوران بازنشستگی و ۳-کمک به افراد برای مدیریت ریسک‌های سرمایه گذاری صورت گیرد.

در گزارش صندوق بین المللی پول سال ۱۳۹۶ ایجاد طرح بازنشستگی یکپارچه ملی که پوشش دهنده مزایای بلند مدت شامل مزایای بازنشستگی و ازکارافتادگی و بازماندگان می‌باشد، آمده است. طرح بازنشستگی یکپارچه در ایران نیز می‌تواند علاوه بر اصلاحات پارامتریک، ساختاری و پارادایمی جایگزینی برای ۱۷ صندوق بازنشستگی فعال فعلی کشور شود.

باتوجه به گزارش کارشناسانه صندوق بین المللی پول برای مدیریت بهتر ذخایر صندوق‌های بازنشستگی نیاز مبرمی برای وضع استاندارد‌های یکسان در زمینه قواعد طرح بازنشستگی، حکمرانی و مدیریت ذخایر وجود دارد، همچنین طرح‌های بازنشستگی باید راهبرد‌های تخصیص دارایی‌های خود را در راستای توصیه‌های انجمن بین المللی تامین اجتماعی (ISSA) و بهترین روش‌های بین المللی مشخص و اعلام کنند. از طرفی شکل گیری پایگاه اطلاعاتی یکپارچه برای صندوق‌ها و طرح‌های حمایتی می‌تواند موثر وایع شود. دولت می‌تواند سرمایه گذاری صندوق‌های بازنشستگی در سطح بین المللی به تدریج مجاز نماید و فعالیت‌های سرمایه گذاری در هر طرح بازنشستگی را در یک هویت حقوقی واحد متمرکز نماید.

باتوجه به چالش‌ها و مشکلات فراوان دو دهه نظام تامین اجتماعی ایران که قسمت عمده آن به مشکلات صندوق‌های بازنشستگی فعال باز می‌گردد مشکل اصلی بسیاری از صندوق‌های کنونی، از جنس مشکلات مالی است که خود به عوامل متعددی باز می‌گردد. یکی از این عوامل را باید مشکلات ساختاری مربوط به مدیریت، نظارت و استقلال صندوق‌ها دانست. انتصاب مدیران غیرحرفه ای، مهمترین مشکل مدیریتی است. در حال حاضر نظام تامین اجتماعی ایران از نوعی پراکندگی و ناهماهنگی میان صندوق‌های بازنشستگی رنج می‌برد. فقدان ناظر بیرونی بر صندوق‌ها موجب اقدامات خودسرانه مدیران برخی از صندوق‌ها شده است. تجمیع صندوق‌های بازنشستگی باتوجه به قانون ساختار نظام جامع و تامین اجتماعی زیر نظر وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی راهکار موثری برای رفع این مشکل است.

همچنین لایحه برنامه هفتم توسعه با رویکردی مساله محور و با تأکید بر حل ناترازی‌های موجود در اقتصاد، برخلاف قوانین برنامه قبلی، پیشنهاداتی برای انجام اصلاحات در حوزه صندوق‌های بازنشستگی به شرح ذیل آمده است؛ اصلاح ساختار صندوق ها، الزام دولت به تأدیه بدهی حسابرسی شده به صندوق‌های بازنشستگی و ایجاد ساز وکار تنظیم گری بیمه‌های اجتماعی، تلاش در جهت گسترش و اجباری نمودن بیمه‌های اجتماعی در برخی حوزه ها، افزایش کارآمدی سرمایه گذاری‌ها از طریق الزام صندوق‌ها به خروج از بنگاه داری و... است که چشم پوشی از اصلاحات در بخش حکمرانی و ارائه برخی پیشنهاد‌های غیر قابل اجرا از نقاط ضعف این برنامه ارائه شده است.

شیوه حکمرانی مطلوب صندوق‌های بازنشستگی ایران برای رفاه بیشتر بازنشستگان، نیازمند توجه به میزان شفافیت داده های، اطلاعات کلیدی جمعیتی، مالی و اداری مربوط به مشترکان، منابع و مصارف مالی و بازدهی ذخایر؛ ویژگی‌های فرئی و حرفه‌ای مدیران صندوق‌ها و وابستگی منافع یا تمایلات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی آنها؛ فرایند‌های تصمیم گیری و میازن مشارکت صاحبان منافع در این فرآیندها؛ نتایج و دستاورد‌های عملکردی و پیش بینی روند آتی آنها؛ میزان نظارت پذیری و پاسخ گویی مدیران صندوق‌ها است.

اصلاح قوانین و مقررات کنونی در راستای ایجاد ساز و کار‌های نظام‌مند برای گزارش دهی صندوق‌ها نیز می‌تواند مشکلات نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی را تا حد زیاد برطرف کند. تا زمانی که صندوق‌های بازنشستگی ایران وابستگی مالی به دولت دارند نمی‌توان به استقلال آن‌ها از لحاظ مالی و غیرمالی چندان امیدورار بود. برون رفت از این معضل در گرو حل مشکلات مالی صندوق‌های بازنشستگی و پس از آن ایجاد ساز و کار‌های قانونی برای تضمین استقلال صندوق‌های بازنشستگی است.

بحران صندوق‌های بازنشستگی موجب تبعات منفی اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و به تبع آن موجب به خطر انداختن امنیت کشور می‌شود. در صورت تشدید و فراگیر شدن بحران صندوق‌های بازنشستگی بی نظمی عمومی شکل می‌گیرد و شکاف اجتماعی و دوقطبی شدن جامعه را در پی خواهد داشت. کاهش مقبولیت و اعتبار دولت، کاهش قدرت خرید بازنشستگان، احساس محرومیت و فقر و اضمحلال شاخصه‌های کفایت و پایداری در حقوق بازنشستگان از دیگر تبعات چنین بحرانی است.

این موضوعات امنیت ملی ایران را با تهدیداتی مواجه خواهد کرد و باعث خواهد شد که هزینه‌های زیادی برای برون رفت از این تهدیدات چندلایه لازم باشد؛ بنابراین برای رهایی از چنین تبعاتی بایستی از راهبرد‌هایی برای اصلاح کلیت نظام تامین اجتماعی کشور در نظر گرفت راهبرد‌هایی در زمینه تغییر نگاه دولت به سیستم بازنشستگی و تامین اجتماعی، ترویج گفتمان مناسب شکل گیری اجماع عمومی، راهبردی همچون تدوین برنامه جامع استراتژیک تامین اجتماعی کشور و یکپارچگی درونی و برونی برنامه‌های تامین اجتماعی، مدیریت مالی، ساختار نهادی، چارچوب قانونی، استقرار نظام‌های اطلاعاتی و بهینه سازی فرآیند‌ها باید پیگیری شود.

*پژوهشگر توسعه