بررسی مهمترین مشکلات حقوقی مناطق آزاد در گفت‌وگوی اقتصاد24 با یک کارشناس:

لازم است از مناطق آزاد انتظار بیشترین صادرات را داشته باشیم/ دستگاه‌های اجرایی کشور قائل به استقلال عمل مناطق نیستند

رشد اقتصادی، جذب سرمایه خارجی، ایجاد فرصت‌های شغلی و تسهیل ورود به بازارهای جهانی از جمله اهداف تشکیل مناطق آزاد تجاری است اما چرا امروز به این اهداف دست نیافته‌ایم؟ مقصر کیست و راهکار دستیابی به این اهداف چیست؟

کد خبر: ۲۳۶۴

تاریخ: ۰۲ بهمن ۱۳۹۷ - ۰۹:۰۱

اقتصاد24- وجود مناطق آزاد در اقتصاد ایران یک فرصت مناسب برای اجرای طرح‌های توسعه‌ای در عین آزمون و خطا است، بدون آنکه کمترین ضرر را بر پیکره اقتصاد ایران وارد کند، اما در مقابل مناطق آزاد ما نتوانسته‌اند از این فرصت استفاده و امروز به سکویی برای واردات بدل شده‌اند.

رشد اقتصادی، جذب سرمایه خارجی، ایجاد فرصت‌های شغلی و تسهیل ورود به بازارهای جهانی از جمله اهداف مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی است و قرار بر این است که مناطق آزاد با قرار گرفتن در بنادر و فرودگاه‌ها یا در حیطه پیرامونی آنها و با ایجاد تسهیلات گمرکی و مالیاتی، محل مناسبی برای واردات و صادرات کالاها و تاسیس کارخانجات تولیدی و صنعتی باشند.

اکنون ما در کشورمان 7 منطقه آزاد تجاری و 23 منطقه ویژه اقتصادی فعال داریم و البته شهریور ماه امسال نیز با تصویب مجلس 99 منطقه ویژه اقتصادی و هشت منطقه آزاد تجاری ایجاد خواهد شد؛ اما با وجود این رشد کمی، هنوز نتوانسته‌ایم همچون سایر کشورهای پیشرو در این زمینه مانند امارات به موفقیت‌های چندانی در مناطق آزاد خود دست یابیم. سوال اینجاست که چرا با وجود اهمیتی که دولت برای شکل‌گیری مناطق آزاد تجاری قائل بوده اما این مناطق توفیق چندانی در جذب سرمایه‌گذاری خارجی نداشته‌اند؟

در این خصوص با اباذر آذربون، کارشناس ارشد حقوقی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی به گفتگو نشستیم:

* نبود استقلال اداری و مالی در مناطق آزاد یکی از چالش‌های اصلی این مناطق است. چرا دستگاه های اجرایی کشور قائل به استقلال عمل برای این مناطق نیستند؟

- به سوال خوبی اشاره کردید. یکی از معضلاتی که گریبانگیر سازمان های مناطق آزاد و به تبعیت از آن گریبانگیر فعالان اقتصادی در مناطق آزاد است، مدیریت چندگانه فعلی در این مناطق است. اگر هدف ما جذب سرمایه گذاران داخلی و خارجی در مناطق آزاد باشد، یکی از اصول اولیه آن کمتر کردن بروکراسی اداری و سهل الوصول ساختن سرمایه گذاری است که این مهم میسر نمی شود مگر با مدیریت واحدی که به تنهایی همه وظایف و اختیارات دولتی را برعهده داشته باشد.

یکی از معضلاتی که گریبانگیر سازمان های مناطق آزاد و به تبعیت از آن گریبانگیر فعالان اقتصادی در مناطق آزاد است، مدیریت چندگانه فعلی در این مناطق است. اگر هدف ما جذب سرمایه گذاران داخلی و خارجی در مناطق آزاد باشد، یکی از اصول اولیه آن کمتر کردن بروکراسی اداری و سهل الوصول ساختن سرمایه گذاری است

ناکارآمدی ماده 27 قانون مناطق آزاد پس از سال‌ها مشخص شد

یکی از ایرادات قانون مناطق آزاد که در سال 1372 به تصویب رسید، ماده 27 این قانون بود که در خصوص رویه اجرایی در مناطق آزاد دو پیشنهاد داشت؛ روش اول اینکه دستگاه های اجرایی اختیارات خودشان را در محدوده مناطق آزاد به مدیر عامل سازمان منطقه آزاد مربوطه تفویض کنند و روش دوم این بود که مدیران دستگاه های اجرایی در محدوده مناطق آزاد با پیشنهاد مدیر عامل و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی مربوطه در سرزمین اصلی، منصوب شوند.

با گذشت سال ها از تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، ناکارامدی ماده 27 خودش را نشان داد و نهایتاً در بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه این ماده قانونی اصلاح شد، همچنان که مجدداً در بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه توسعه کشور نیز این اصلاح، مورد تایید و تاکید مجدد قرار گرفت.

بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه پنجم توسعه کشور هیچگاه اجرا نشد

در ماده 65 قانون احکام دائمی عیناً ذکر شده که «مدیران سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کليه وظایف ٬ اختيارات و مسؤوليت های دستگاه‌های اجرائی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنيتی به عهده آنها است». همانطور که مشخص است با این تعبیر قانونی، دیگر نیازی به تفویض اختیار از سوی سایر دستگاه های اجرایی نیست و از نظر حقوقی، سازمان های مناطق آزاد در حوزه امور مرتبط با دولت دارای همه وظایف و اختیارات دولتی به جز موارد دفاعی و امنیتی هستند، اما نکته قابل توجه این است که این ماده قانونی در طول برنامه پنجم توسعه و همچنین در حال حاضر اجرا نمی شود.

به نظر می رسد برای اجرای این ماده قانونی، سازمان های مناطق آزاد نیازمند حمایت از سوی بالاترین مقام اجرایی کشور هستند، هرچند جا دارد که نمایندگان مجلس نیز همانگونه که پیگیر انجام وظایف توسط سازمان های مناطق آزاد هستند، پیگیر تفویض اختیارات سایر دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد جهت انجام وظایف مورد انتظار از ایشان نیز باشند که دقیقاً مطابق با همان قانونی است که مورد تصویب ایشان قرار گرفته است.

* بارها دیده شده است که بخش خصوصی برای اینکه مشمول قانون معافیت از مالیات در این مناطق شوند اقدام به ثبت شرکت در این مناطق کرده اند اما فعالیت اصلی‌شان را در سرزمین اصلی انجام می‌دهند که این نوعی تخلف است و متاسفانه تابه‌حال هم نظارت خاصی بر آنها صورت نگرفته است؛ نظر شما درباره این عدم نظارت چیست؟

- البته بنده با سوال شما، به شکل دیگری موافق هستم؛ بدین صورت که آیا مجموعه سازمان منطقه آزاد نظارتی بر فعالان اقتصادی در محدوده جغرافیایی مناطق آزاد دارد و متولی برخورد با تخلفات این فعالان اقتصادی کیست ؟

در پاسخ باید اشاره کنم که بله سازمان منطقه آزاد بر فعالان اقتصادی که از ایشان مجوز گرفته اند نظارت دارد، اما بهتر است توجه داشته باشیم که در ایران، مناطق آزاد در بهترین حالت، دارای وظایف و اختیارات مشخصی در قبال بخش های دولتی هستند هرچند که این اختیارات را هم الان به صورت کامل ندارند اما قطعاً وظایف و اختیارات قوه قضاییه و نهادهای دفاعی و امنیتی به این سازمان ها تفویض نشده است.

اهرم های نظارتی سازمان مناطق آزاد محدود و از جنس خود منطقه است

بنابراین، ملاک و سنجه عملکرد مسئولان در محدوده مناطق آزاد برای تعامل با سرمایه گذاران، مقررات سرمایه گذاری مناطق آزاد مصوب سال 1373 است. اهرم های نظارتی موجود در این مقررات، محدود و از جنس منطقه آزاد است.

از سویی دیگر به نظرم منظور از سوال شما آن دسته از فعالان اقتصادی هستند که از سازمان منطقه آزاد مجوز فعالیت می گیرند اما در سرزمین اصلی مورد سوء استفاده قرار می دهند.

ملاک و سنجه عملکرد مسئولان در محدوده مناطق آزاد برای تعامل با سرمایه گذاران، مقررات سرمایه گذاری مناطق آزاد مصوب سال 1373 است. اهرم‌های نظارتی موجود در این مقررات، محدود و از جنس منطقه آزاد است

در این خصوص بهتر است اشاره کنم که اولاً سازمان منطقه آزاد در سرزمین اصلی اختیاری ندارد ثانیاً سایر دستگاه های نظارتی که متولی نظارت بر فعالان اقتصادی در سرزمین اصلی هستند بهتر است نسبت به این موضوع سخت‌گیرانه‌تر برخورد کنند زیرا که سوء استفاده در خارج از قلمرو جغرافیایی مناطق آزاد اتفاق افتاده است.

بهرحال سازمان های مناطق آزاد باید تابع قوانین و مقررات مصوب باشند و هر قدر اختیارات نظارتی بیشتری در مقررات سرمایه گذاری داشته باشند قطعا می توانند عملکرد نظارتی بهتری در محدوده جغرافیایی منطقه داشته باشند.

* تمرکز مناطق آزاد موفق جهان مانند هاینان چین و جبل‌علی امارات بر صادرات، تولید و رشد سرمایه‌گذاری متمرکز است درحالی‌که تمرکز مناطق آزاد ایران بر توسعه محلی است؛ چرا برای توسعه صادرات برنامه های عملی صورت نمی‌گیرد؟

- یکی از نکاتی که با شما کاملا موافق هستم این است که هر قدر صادرات از محدوده مناطق آزاد به خارج از کشور بیشتر باشد، باز هم کم است. همه ما باید از مناطق آزاد، انتظار بیشترین صادرات را داشته باشیم. در ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد که اهداف ایجاد مناطق آزاد برشمرده شده اند کلمه «واردات» اساسا مورد اشاره قانون‌گذاران واقع نشده اما حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی در مناطق آزاد، همگی مورد توجه بوده اند و ذکر شده اند.

هر قدر صادرات از محدوده مناطق آزاد به خارج از کشور بیشتر باشد، باز هم کم است. همه ما باید از مناطق آزاد، انتظار بیشترین صادرات را داشته باشیم

جانمایی محدوده مناطق آزاد در ایران غلط است

اما در مرحله اجرایی، با توجه به نحوه جانمایی مناطق آزاد و عدم وجود زیر ساخت در این محدوده های جغرافیایی برای جلب و جذب سرمایه گذار، اجازه واردات کالای تجاری به صورت محدود و به میزان سه میلیارد دلار به سازمان های مناطق آزاد داده شده است تا با درآمد حاصل از حداکثر 15 درصد از حقوق ورودی این کالاها، نسبت به تامین زیر ساخت های لازم اعم از جاده، انرژی و سایر چیزها اقدام کنند.

حجم عمده وارداتی که در خصوص مناطق آزاد مطرح می شود همین سه میلیارد دلار است که با مجوز هیات وزیران صورت می پذیرد  و علت آن هم جانمایی غلط محدوده مناطق آزاد در ایران و نبود زیر ساخت ها در حیطه جغرافیایی مناطق آزاد است. ضمن اینکه کلیه منابع حاصل از عوارض گمرکی نیز باید صرف تامین زیر ساخت ها شود.

* در ایران بدون توجه به زیرساخت‌ها و بدون آمایش سرزمین، اقدام به ساخت مناطق آزاد می‌کنند درحالی‌که در کشورهای دیگر ابتدا زیرساخت ها فراهم می شود سپس برای ایجاد مناطق آزاد اقدام می‎کنند؛ چرا این روند در ایران برعکس است، آیا این مدل باعث هدررفت منابع یا عدم جذب سرمایه گذاری نمی‌شود؟

- جانمایی جغرافیایی مناطق آزاد، موضوعی است که باید به‌صورت ملی مورد توجه قرار گیرد. در واقع مسئولان سازمان های مناطق آزاد در این خصوص هیچ‌گونه دخل و تصرفی ندارند اما می‌توان گفت مسئولیت جانمایی مناطق آزاد به‌صورت توامان بر عهده هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی است.

حجم عمده وارداتی که در خصوص مناطق آزاد مطرح می شود همین سه میلیارد دلار است که با مجوز هیات وزیران صورت می پذیرد  و علت آن هم جانمایی غلط محدوده مناطق آزاد در ایران و نبود زیر ساخت ها در حیطه جغرافیایی مناطق آزاد است

دولت و مجلس، مقصران جانمایی غلط محدوده مناطق آزاد

همانگونه که در تبصره 3 ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ذکر شده ، ایجاد مناطق آزاد با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی است، بنابراین این موضوع که چرا مناطق آزاد در ایران ابتدا ایجاد می شوند و سپس درصدد ایجاد زیر ساخت های آنها بر می آییم در همین نکته نهفته شده به این معنی که این موضوع مورد توافق دولت و نمایندگان مجلس است. در غیر این صورت از سوی دولت این پیشنهاد با این جانمایی به مجلس ارسال نمی شد و اگر مجلس مخالف این جانمایی بود نیز تصویب نمی کرد لذا حل این مشکل با اتفاق نظر دولت و مجلس در خصوص محل جغرافیایی ایجاد مناطق آزاد میسر خواهد بود.