ساختار شورای دفاع چگونه خواهد بود؟

شورای عالی دفاع در زمان جنگ از ۷ نفر تشکیل شده بود که اعضای آن به این شرح بوده است: «۱. رییس‌جمهور. ۲. نخست‌وزیر. ۳. وزیر‌دفاع ۴. رییس ستاد‌مشترک ۵. فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ۶. دو مشاور به تعیین رهبر.»

کد خبر: ۳۱۸۰۹۵

تاریخ: ۱۳ مرداد ۱۴۰۴ - ۱۰:۰۶

اقتصاد۲۴- انتشار دو خبر از دل شورای عالی امنیت ملی در روز‌های اخیر بازتاب فراوانی داشته است؛ نخست احتمال قوی دبیری علی لاریجانی برای این شورا که با توجه به انتشار خبر در خبرگزاری فارس می‌توان از طی روند‌های حاکمیتی درباره بررسی موضوع اطمینان داشت و با شکل قاطع‌تری منتظر اعلام خبر شد و دوم تشکیل شورای دفاع در دل شورای عالی امنیت ملی. مشخصا بر اساس قانون اساسی، شورای عالی امنیت ملی می‌تواند بر اساس نیاز شورا‌های زیر مجموعه‌ای را تشکیل بدهد و به نظر می‌رسد تشکیل شورای دفاع در شرایط فعلی کشور نشان از نگاه کلی در ارتباط با پیش‌بینی برای شرایط احتمالی دور و نزدیک است.

بر اساس اصل ۱۷۶ قانون اساسی مصوب سال ۱۳۶۸، شورای عالی امنیت ملی وظایف و البته اختیارات روشنی مبنی بر تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی دارد. مطابق این اصل، وظایف این شورا که رییس‌جمهور ریاست آن را برعهده دارد، عبارتند از: «۱- تعیین سیاست‌های دفاعی ـ امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری. ۲- هماهنگی فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی با تدابیر کلی دفاعی ـ امنیتی. ۳- بهره‌گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدید‌های داخلی و خارجی.» در کنار این موضوع بند ۷ اصل ۱۱۰ قانون اساسی که در خصوص حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه است، مقام رهبری می‌تواند شورا‌های عالی یا هیات حل اختلاف تشکیل بدهد که مشخصا به نظر می‌رسد با استناد به این اصل قانونی تصمیمی برای تشکیل شورای دفاع ذیل شعام گرفته شده است اگرچه هنوز اجرایی نشده است.

با این وجود بسیاری شورای دفاع را با شورای عالی دفاع در زمان جنگ ۸ ساله ایران و عراق مقایسه کرده و حتی از عنوان احیای‌شورا استفاده کردند حال آنکه دو شورا تفاوت‌های بسیاری دارند؛ درست مثل جنس موضوع دفاع در شرایط فعلی و جنگ ۸‌ساله ایران و عراق و البته ساختار نظامی و امنیتی کشور در فاصله حدود ۴ دهه.

اصلی‌ترین تفاوت این دو شورا البته در فرم تشکیل آن است کما اینکه شورای دفاع فعلی که خبر تشکیل آن پیش از اجرایی شدن منتشر شده شورایی زیرمجموعه شورای عالی امنیت ملی است، اما «شورای عالی دفاع» که در سال‌های جنگ ایران و عراق به نوعی مرکز فرماندهی جنگ محسوب می‌شد در عمل شالوده شورای عالی امنیت ملی است به این معنی که شورای عالی دفاع بعد از جنگ بر اساس مقتضیات زمان به شورای عالی امنیت ملی تغییر کرد.

این تغییر، اما تنها به نام و عنوان محدود نشده است و درجه اهمیت شورای عالی امنیت ملی که حالا قرار است در دل خود شورای دفاع را داشته باشد با شورای عالی دفاع قابل قیاس نیست.

درباره جایگاه شورای عالی دفاع در تصمیمات مهم و راهبردی جنگ ایران و عراق همین بس که از اساس درباره قطعنامه ۵۹۸ شورای امنیت سازمان ملل در یک سال آخر جنگ در این شورا بحث و دستورکار جدی وجود نداشته یا بر اساس مستندات تاریخی هیچ یک از مصوبات این شورا در برهه‌های حساس تصمیم‌گیر تاثیرگذار نبوده‌اند و حتی در مقطعی قطعنامه با عنوان «مخالفت این شورا» رد شد، اما بعد از چندی قطعنامه مورد پذیرش ایران قرار گرفت. این موضوع و موارد دیگر نشان می‌دهد شورای عالی دفاع هرگز جایگاه شورای عالی امنیت ملی را نداشته است.

علاوه بر این نکته‌ای که خبرگزاری تسنیم در گزارش اخیر خود در بازخوانی فعالیت‌ها و سابقه شورای عالی دفاع آورده یکی دیگر از این نکته قید شده است: «یکی از اقدامات مهم شورای عالی دفاع در دوران دفاع مقدس، هدایت و نظارت بر طرح‌های عملیاتی بود. حدود سه‌ماه بعد از آغاز جنگ، طرح عملیات شکستن حصر آبادان در جلسه شورای عالی دفاع مطرح و مصوب شد، اما اجرا نشد؛ تا اینکه بعد از برکناری بنی‌صدر، همان طرح با محوریت لشکر ۷۷ خراسان اجرا و در ۵ مهر ۱۳۶۰ به شکستن حصر آبادان منجر شد.»

بیشتر بخوانید:غریب‌آبادی وارد نیویورک شد

اگرچه هنوز مشروح مذاکرات شورای عالی دفاع بعد از ۴ دهه محرمانه است و دسترسی به جزییات مباحث صورت گرفته در آن وجود ندارد، اما مشخصا سطح اثرگذاری شورای عالی امنیت ملی در شرایط امروز کشور با شورای عالی دفاع در دهه ۶۰ قابل قیاس نیست و امروز بسیاری از تصمیمات حیاتی کشور اعم از جنگی یا غیرجنگی باید از مسیر شورای عالی امنیت ملی بگذرد حال آنکه مرور مستندات و خاطرات فرماندهان و چهره‌های جنگی چنین جایگاهی را برای شورای عالی دفاع تعریف نمی‌کند.

با توجه به این موضوع مشخصا تصمیم‌سازی شورای دفاع ذیل شورای عالی امنیت ملی احتمالا متفاوت از این سطح در شورای عالی دفاع در زمان جنگ بوده است. مشخصا باید یادآوری کرد که این تفاوت سطح اثر‌گذاری به معنای کاهش جایگاه یا مسوولیت افراد حاضر در شورای عالی دفاع نیست چرا که اعتبار این چهره‌ها که در بالا نیز به اسامی آنها اشاره شد از مراتب دیگر تصمیم‌گیری و سلسله‌های مجزای سمت‌ها در ساختار حکمرانی نشات می‌گرفته است نه به اعتبار صرف عضویت در شورای عالی دفاع.

شورای عالی دفاع چه ساختاری داشت و چگونه مدیریت می‌شد؟

شورای عالی دفاع در سال ۱۳۵۹ پیش از شروع جنگ تشکیل شد، اما هویت کارکردی خود را با آغاز جنگ پیدا کرد. تا قبل از بازنگری در قانون اساسی در سال ۶۸ ریاست آن با رییس‌جمهور بود و فرمانده کل قوا دو نماینده در این شورا داشت. نخستین نمایندگان امام خمینی در شورای عالی دفاع آیت‌الله سیدعلی خامنه‌ای که پیش از آن معاونت وزارت دفاع و فرماندهی کل سپاه را برعهده داشتند و مصطفی چمران وزیر دفاع دولت موقت بودند. پس از ریاست‌جمهوری آیت‌الله خامنه‌ای ایشان به عنوان رییس‌جمهور رییس این شورا شد و آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی به عنوان نماینده امام به عضویت این شورا درآمد و در برهه‌ای نیز سخنگویی شورا را برعهده داشت. در پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی فرماندهی کل نیرو‌های مسلح بر عهده رییس‌جمهور بود. در مجلس خبرگان قانون اساسی نیز که کار بررسی نهایی این قانون را بر عهده داشت اگرچه انتقال بخشی از اختیارات مقام رییس‌جمهوری به مقام رهبری صورت گرفت، اما باز هم ریاست شورای عالی دفاع بر عهده رییس‌جمهوری گذاشته شد.

چهره‌های شورای عالی دفاع، اما عموما در زمان جنگ به اعتبار سمت‌های دیگر خود شناخته می‌شدند. مشخصا آیت‌الله خامنه‌ای به عنوان رییس‌جمهور و فرمانده کل قوا جلوه بیرونی داشتند و شخص هاشمی‌رفسنجانی نیز به اعتبار رییس مجلس در بسیاری از برهه‌های جنگ و تصمیمات مهم نقش‌آفرینی می‌کرده است بنابراین برخلاف امروز که شورای دفاع به عنوان نوعی اتاق فکر نظامی و امنیتی تدوین شده که گفته می‌شود شخص رییس‌جمهور قرار است ریاست آن را در دل شورای عالی امنیت ملی بر عهده داشته باشد، چهره‌های تاریخ‌ساز و نقش‌آفرین در دوران جنگ ایران و عراق به اعتبار دیگر سمت‌های خود و نه اعضای شورای عالی دفاع، نقش‌آفرینی می‌کردند.

خود هاشمی‌رفسنجانی در گفت‌و‌گو با دفتر تاریخ شفاهی درباره این برهه گفته است: «امام شورایی تشکیل دادند که ترکیبی بود از مقامات ذی‌ربط و نظامیان. بعدا من سخنگوی شورای عالی دفاع هم شدم، اما در آن مقطع مسوولیت اجرایی در جنگ نداشتم. در این مقطع بنی‌صدر جانشین فرماندهی کل نیرو‌های مسلح بود و اطلاعات را گزینش شده به ما می‌رساند. تا اینکه قبل از عملیات خیبر فرمانده جنگ شدم. موقعی که در شورای عالی دفاع بودیم من نفر اول جنگ نبودم. آن موقع شاید نفر اول آقای بنی‌صدر بود. فرمانده کل قوا بود. رییس‌جمهور هم بود ولی بعدا و وقتی فرماندهی جنگ را امام به من محول کردند طبعا دیگر در میدان من نفر اول بودم لااقل اسمی. یعنی از سال سوم جنگ.»

ساختار شورای دفاع چگونه و رییس آن چه کسی خواهد بود؟

رییس شورای دفاع مانند هر شورای فرعی دیگر، باید یکی از اعضای شعام باشد. فردی خارج از ترکیب شعام نمی‌تواند ریاست این شورا را بر عهده بگیرد. حتی فرماندهان کل ارتش و سپاه نیز، چون عضو ترکیب شعام نیستند، نمی‌توانند این جایگاه را در اختیار داشته باشند. شاید بر اساس یک رسم قدیمی، عالی‌ترین مقامات ارتش و سپاه نیز در جلسات شعام شرکت کنند، اما حضور آنها بر اساس این بند است: «حسب مورد وزیر مربوط و عالی‌ترین مقام ارتش و سپاه.»

در خبری که تسنیم منتشر کرد، آمده بود که «روسای سه قوه، دو نماینده مقام رهبری در شورای عالی امنیت ملی، وزیر اطلاعات، رییس ستاد کل نیرو‌های مسلح، فرمانده کل ارتش، فرمانده کل سپاه و فرمانده قرارگاه مرکزی خاتم‌الانبیا، ازجمله اعضای این شورا خواهند بود.»

در همین راستا هم خبرگزاری تسنیم خبر داده که طبق مصوبه جدید، ریاست شورای دفاع برعهده رییس‌جمهور خواهد بود و به احتمال زیاد، یکی از فرماندهان ارشد نیرو‌های مسلح به عنوان دبیر شورا منصوب خواهد شد. بر اساس این گزارش که شنبه ۱۱‌مرداد منتشر شد، روسای سه قوه، دو نماینده رهبری در شورای عالی امنیت ملی، وزیر اطلاعات، رییس ستاد کل نیرو‌های مسلح و فرماندهان سپاه، ارتش و قرارگاه خاتم‌الانبیا از اعضای شورای دفاع خواهند بود.

تسنیم همچنین نوشته است که تشکیل شورای دفاع در چارچوب اصل ۱۷۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی صورت گرفته که بر اساس آن، شورای عالی امنیت ملی می‌تواند به «تناسب وظایف خود»، برای تشکیل «شورا‌های فرعی از قبیل شورای دفاع و شورای امنیت کشور» اقدام کند. طبق این اصل، «ریاست هر یک از شورا‌های فرعی با رییس‌جمهور یا یکی از اعضای شورای عالی است که از طرف رییس‌جمهور تعیین می‌شود و حدود اختیارات و وظایف شورا‌های فرعی را قانون معین می‌کند و تشکیلات آنها به تصویب شورای عالی می‌رسد».

بیشتر بخوانید:ادعای نماینده آمریکا در شورای امنیت علیه ایران

طیف‌های مختلف اصولگرا البته واکنش‌های متفاوتی به خبر تشکیل این شورا داشتند. روزنامه خراسان که از رسانه‌های نزدیک به قالیباف است، اما بر اساس شنیده‌هایش نوشته: «در کنار شورای دفاع، شورای عالی اطلاعات و شورای امنیت کشور نیز در دستور کار احیا قرار دارند و در این چارچوب، نام‌هایی همچون محسنی اژه‌ای برای شورای عالی اطلاعات و محمدباقر قالیباف برای شورای عالی دفاع به عنوان گزینه‌هایی برای مدیریت این شورا‌ها مطرح شده‌اند. ترکیب احتمالی اعضای شورای دفاع شامل روسای سه قوه، وزیر اطلاعات، دو نماینده رهبر انقلاب در شورای عالی امنیت ملی، رییس ستاد کل نیرو‌های مسلح، فرماندهان کل سپاه و ارتش و فرمانده قرارگاه مرکزی خاتم‌الانبیا است. همچنین براساس اخبار علی لاریجانی به جای علی‌اکبر احمدیان دبیر شورای عالی امنیت ملی خواهد شد.»

تشکیل این شورا منتقدینی نیز دارد. حمید رسایی نماینده مجلس در تذکری در جلسه علنی روز گذشته معترض شده است که تشکیل این شورا، جایگاه مجلس را به حاشیه خواهد برد. او گفت: «با این روند، مجلس دیگر هیچ‌کاره می‌شود.»

در پاسخ، علی نیکزاد نماینده هیات‌رییسه مجلس تصریح کرد که شورا تا زمانی که مقام معظم رهبری آن را تأیید نکند، اجرایی نخواهد شد.

علی بیگدلی، تحلیلگر ارشد سیاست خارجی و استاد دانشگاه درخصوص تصمیم برای تشکیل شورای عالی دفاع و واکنش منفی برخی نمایندگان تندروی مجلس در این خصوص گفت: «مساله تشکیل شورای دفاع مساله‌ای عجیب نیست و تازگی هم ندارد. پیش‌تر و در دوران جنگ نیز این شورا وجود داشت. واکنش‌های این نوع افراد عجیب است و سوال مهم از این نوع افراد معترض و شاکی این است که وقتی کشور در خطر نقض آتش‌بس و شروع جنگی جدید قرار دارد، نهاد‌های خارج از موضوع جنگ معمولا در هیچ کجای دنیا، دخالت ویژه‌ای در جنگ ندارند. همه کشور‌ها در شرایط مشابه ما، تمامی فعالیت‌های جانبی را متوقف و روی وضعیت متمرکز می‌شوند. این نکته را هم فراموش نکنیم در کشور ما همه این نوع تصمیمات زیرنظر رهبری انجام می‌شود و نمایندگان مجلس نقشی در چنین تصمیمات کلانی ندارند. در نهایت دلیل تشکیل و تمرکز بر این شورا مشخص است ولی علت گلایه نمایندگان نامشخص. هیچ اتفاق خارج از منطق و اشتباهی رخ نداده است.»

تشکیل «شورای دفاع» را می‌توان نشانه‌ای روشن از بازتعریف تهدید و بازآرایی ساختار قدرت در جمهوری اسلامی دانست. این شورا اگرچه در ظاهر نهادی فنی برای سیاستگذاری دفاعی است، اما در واقعیت، بیانگر یک تغییر پارادایمی در مدیریت بحران، تصمیم‌گیری فوری و تقسیم مسوولیت میان سطوح مختلف قدرت است. در تفسیر این تصمیم‌گیری‌ها لازم است تا به یاد داشته باشیم بر اساس اخبار فعلی شورای دفاع به ریاست مسعود پزشکیان ذیل شورای عالی امنیت ملی به دبیری علی لاریجانی آغاز به فعالیت خواهد کرد. مشخصا تشکیل این شورا در جهت انسجام نهاد تصمیم‌گیری زیرنظر فرمانده کل قوا در زمان بروز جنگ احتمالی بعدی است. روشن است که نمایندگان مجلس و احتمالا برخی نهاد‌های دیگر ممکن است نگاه مثبتی به این تجمع نهاد تصمیم‌ساز نداشته باشند و این باور را در خود احساس کنند که با تشکیل این شورا قرار است بخشی از اختیارات قانونی آنها کاهش یابد. با این وجود شرایط جنگی اقتضا می‌کند که نهاد‌ها در چه شکل و شمایلی تغییر یابند یا اتاق‌های تصمیم‌ساز چگونه و در کجا تشکیل شوند.