نفت ایران در دوراهی اصل ۴۴ یا اصل ۴۵ قانون اساسی/ سودای خصوصی‌سازی به نفت رسید؟

نفت، برخلاف دیگر شرکت‌ها، تنها یک دارایی اقتصادی نیست؛ نفت بخشی از هویت ملی و تاریخی ایران است. شاید به همین دلیل است که هر بار این طرح بر زبان مسئولان جاری می‌شود، با پرسش‌های سیاسی-حقوقی و مخالفت‌های جدی روبه‌رو می‌شود. نفت در ایران نه صرفاً «کالا» بلکه مساله و موضوع «قدرت» است و قدرت به آسانی واگذار نمی‌شود

کد خبر: ۳۲۶۷۴۹

تاریخ: ۲۷ شهريور ۱۴۰۴ - ۰۹:۳۸

اقتصاد۲۴- میرا قربانی فر - نفت برای ایرانیان تنها یک کالای اقتصادی نیست؛ نفت در حافظه جمعی این سرزمین، از یک سو یادآور ملی شدن در ۲۹ اسفند ۱۳۲۹ و جشن ملی و غرور تاریخی است و ازسوی‌دیگر، یادآور تلخ‌ترین تجربه سیاسی قرن یعنی کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ است.

در میان همه این بالا و پایین‌های سیاسی، اما نفت همواره نماد حاکمیت ملی نیز بوده و هرگونه تصمیم‌گیری درباره آن بلافاصله رنگ و بوی سیاسی به خود گرفته است. اما حالا در شرایطی که دولت با کسری بودجه‌ای مزمن دست به گریبان است، خبر می‌رسد که طرح عرضه سهام شرکت ملی نفت ایران در بورس دوباره روی میز قرار گرفته است؛ ایده‌ای قدیمی که بار‌ها در دولت‌های مختلف تکرار شده، اما هیچ‌گاه به مرحله اجرا نرسیده است.

خبری تازه با طرحی قدیمی روی میز مجمع

برای نسل‌های مختلف ایرانیان، نفت چیزی فراتر از یک منبع مالی است. جنبش ملی شدن نفت در سال ۱۳۲۹ و سپس کودتای ۲۸ مرداد، نفت را به مساله‌ای امنیتی، سیاسی و هویتی بدل کرده است. در آن تجربه تاریخی، مردم ایران دریافتند که نفت می‌تواند هم ابزار استقلال باشد و هم محور دخالت خارجی. همین خاطره تاریخی باعث شده که هر بحثی درباره «خصوصی‌سازی نفت» یا «واگذاری سهام شرکت ملی نفت» بلافاصله حساسیت عمومی و سیاسی برانگیزد.

۲۴ شهریور امسال، در نشست کمیسیون اقتصادی، بازرگانی و اداری مجمع تشخیص مصلحت نظام، وزیر اقتصاد و معاونانش شاخص‌های اقتصادی کشور را تشریح کردند. اما آن چه بیشتر از همه توجه اعضا را جلب کرد، طرحی بود که بار‌ها خاک خورده و هر بار در دولت‌های پیشین به بن‌بست رسیده؛ عرضه بخشی از سهام شرکت ملی نفت در بورس. اعضای کمیسیون از این ایده استقبال کردند و وزارت اقتصاد مأمور شد چارچوب حقوقی و اقتصادی آن را بررسی کند.

حامیان طرح می‌گویند این اقدام می‌تواند هم به شفافیت مالی در شرکت ملی نفت کمک کند و هم بخشی از کسری بودجه دولت را جبران سازد. مخالفان، اما آن را بیشتر «بازی با نمادها» و تلاشی سیاسی در شرایط حساس کنونی می‌دانند.

تاریخچه یک رؤیا و تلاش‌های ناکام در دولت‌های مختلف

اما ایده عرضه سهام شرکت ملی نفت، دست‌کم از اوایل دهه ۱۳۸۰ مطرح بوده و مرور کوتاه مسیر نشان می‌دهد چرا این ایده تاکنون شکست خورده است.

ابتدا در دولت سید محمد خاتمی و در چارچوب سیاست‌های کلی اصل ۴۴ بود که برخی اقتصاددانان پیشنهاد دادند برای تعمیق بازار سرمایه و افزایش شفافیت، بخشی از سهام شرکت ملی نفت عرضه شود. اما وزارت نفت وقت و حتی بدنه کارشناسی دولت، این پیشنهاد را غیرعملی دانستند؛ چراکه اطلاعات مالی و قراردادی شرکت نفت، از محرمانه‌ترین اسناد کشور تلقی می‌شد.

این طرح، اما فراموش نشد و در دولت محمود احمدی‌نژاد و در میانه موج خصوصی‌سازی‌های شتاب‌زده و واگذاری‌هایی، چون شرکت مخابرات ایران، ایده عرضه نفت نیز مطرح شد. با وجود شعار‌های پررنگ درباره «اقتصاد مردمی»، عملاً هیچ اقدام جدی در این زمینه صورت نگرفت و دولت احمدی‌نژاد بیش از همه بر صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های وابسته دست گذاشت و سهام آنها را در بورس عرضه کرد؛ و باز هم نفت، به‌دلیل وزن سیاسی‌اش، از دایره واگذاری بیرون ماند.

سودای خصوصی‌سازی با بوی نفت، اما در دولت روحانی نیز ادامه یافت و این بار در سال‌های پس از برجام، زمانی که درآمد نفتی افزایش یافت، باز هم پیشنهاد عرضه سهام نفت مطرح شد.

بیشتر بخوانید: از «اثر رژلب» تا «اثر قهوه»؛ روایت شلوغی کافه‌ها و بوی کباب در پارک‌ها در دل بحران‌های اقتصادی/ چرا ایرانیان به لوکس‌های کوچک و جعلی پناه برده‌اند؟

اما وزارت نفت زنگنه این طرح را فاقد توجیه اقتصادی دانست. از نظر زنگنه سهام یک شرکت زمانی قابل عرضه است که سودآوری و صورت‌های مالی آن شفاف باشد؛ در حالی‌که تنها ۱۴.۵ درصد از کل درآمد فروش نفت به شرکت ملی نفت اختصاص می‌یابد و این شرکت عملاً به یک پیمانکار دولت شباهت دارد نه یک بنگاه سودآور. از نظر جمع بزرگی از کارشناسان این نقد کاملا درست بود.

بعدتر، اما در دولت مرحوم ابراهیم رئیسی و در فضای پسابرجام دوم و تشدید تحریم‌ها، عرضه اوراق نفتی (گواهی‌های سلف) بار‌ها امتحان شد. چنان که ایده فروش «نفت در بورس انرژی» به‌عنوان راهی برای دور زدن تحریم‌ها در این دولت پیگیری شد. اما هیچ‌گاه پای عرضه واقعی سهام شرکت ملی نفت به بورس به میان نیامد.

نفت تنها یک دارایی اقتصادی نیست؛ نفت بخشی از هویت ملی و تاریخی ایران است. شاید به همین دلیل است که هر بار طرح عرضه سهام آن بر زبان مسئولان جاری می‌شود، با پرسش‌های سیاسی-حقوقی و مخالفت‌های جدی روبه‌رو می‌شود. نفت در ایران نه صرفاً «کالا» بلکه مساله و موضوع «قدرت» است و قدرت به آسانی واگذار نمی‌شود

حال دولت مسعود پزشکیان در شرایطی طرح را دوباره پیش کشیده که دو موضوه توامان مساله شده است، اول بحران کسری بودجه و فشار تحریم‌ها بیش از هر زمان دیگری است و در مرحله دوم مساله بازگشت تحریم‌های ثانویه ایران با مکانیسم ماشه به طور جدی مطرح است.

چالش حقوقی واگذاری نفت در دوراهی اصل ۴۴ یا اصل ۴۵؟

اما در این میان یکی از مهم‌ترین پرسش‌ها درباره این طرح، جایگاه حقوقی آن است. آیا عرضه سهام شرکت ملی نفت در بورس مشمول سیاست‌های کلی اصل ۴۴ می‌شود یا خلاف اصل ۴۵ قانون اساسی است؟

اصل ۴۴ به دولت اجازه می‌دهد برخی شرکت‌ها را واگذار کند، مگر در حوزه‌هایی که تصریح شده باید در اختیار دولت بمانند. نفت همواره در زمره‌ی همین استثنائات قرار داشته است.

در مقابل اصل ۴۵ نیز تأکید می‌کند: «انفال و ثروت‌های عمومی در اختیار حکومت اسلامی است.» مخالفان واگذاری نفت معتقدند هر نوع عرضه سهام، حتی جزئی، خروج از این چارچوب است. مدافعان، اما به ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، استناد می‌کنند؛ طبق این ماده خدمات کشوری شرکتی که بیش از ۵۰ درصد مالکیت سهام آن در اختیار دولت باشد، دولتی و تحت اختیار حکومت اسلامی محسوب می‌شود.

عموما نیز این واگذاری‌ها حدود ۵ تا ۱۰ درصد سهام است و مقدار بسیار اندکی از سهام شرکت ملی نفت به مردم واگذار می‌شود. با این حال، تجربه تلخ واگذاری شرکت مخابرات ایران؛ که با انبوهی از اعتراضات، مشکلات مدیریتی و رانت‌خواری همراه بود، هنوز در ذهن جامعه و سیاستمداران زنده است. چنانکه بسیاری می‌پرسند آیا سرنوشت مشابهی در انتظار نفت خواهد بود؟

از نیمه دهه ۱۳۸۰، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ زمینه‌ساز بزرگ‌ترین خصوصی‌سازی‌ها شد. اما برخی تجربه‌های گذشته- از فولاد و خودروسازی تا مخابرات- نشان دادند که این خصوصی‌سازی‌ها اغلب به رانت، انحصار و ناکارآمدی بیشتر منجر شده‌اند و نفت، به‌عنوان مهم‌ترین دارایی ملی، اگر به همان مسیر برود، می‌تواند بحرانی عمیق‌تر بیافریند. به خصوص که در این مورد خاص مساله افکار عمومی ایرانیان نیز به طور جدی درباره نفت از حساسیت ویژه‌ای برخوردار است.

نقش تحریم‌ها و مکانیسم ماشه، بازی سیاست یا اقتصاد!

در این میان یکی از پرسش‌های کلیدی این است که چرا درست در این مقطع خاص و همزمان با ضرب‌الاجل اسنپ‌بک، بار دیگر بحث عرضه سهام نفت مطرح شده است؟ بسیاری از تحلیلگران پاسخ را نه در اقتصاد، که در سیاست جست‌و‌جو می‌کنند.

مرتضی افقه، اقتصاددان نیز اخیرا با اشاره به همین موضوع تأکید کرده که این طرح بیش از آن‌که ریشه اقتصادی داشته باشد، به احتمال فعال‌سازی مکانیسم ماشه مرتبط است. او البته معتقد است که اگر تحریم‌های شورای امنیت بازگردند، دولت با دست بسته‌تری روبه‌رو خواهد شد. طرح عرضه سهام نفت می‌تواند به‌عنوان «سیگنال سیاسی» به جامعه داخلی و سرمایه‌گذاران خارجی تعبیر شود؛ سیگنالی مبنی بر این‌که دولت به دنبال ابزار‌های تازه تأمین مالی است.

واقعیت این است که خصوصی یا دولتی بودن شرکت ملی نفت، تأثیری بر شدت تحریم‌ها ندارد. هرگونه صادرات نفت از ایران، چه از سوی یک شرکت خصوصی و چه دولتی، در نهایت با محدودیت‌های یکسان روبه‌رو خواهد بود.

طرح عرضه سهام نفت می‌تواند به‌عنوان «سیگنال سیاسی» به جامعه داخلی و سرمایه‌گذاران خارجی تعبیر شود؛ اما خصوصی یا دولتی بودن شرکت ملی نفت، تأثیری بر شدت تحریم‌ها ندارد. هرگونه صادرات نفت از ایران، چه از سوی یک شرکت خصوصی و چه دولتی، درنهایت با محدودیت‌های یکسان روبه‌رو خواهد بود

محرک اصلی کسری بودجه

شاید، اما مهم‌ترین محرک واقعی طرح، کسری بودجه مزمن دولت است. سال‌هاست که دولت‌های ایران با عدم تعادل ساختاری میان هزینه‌ها و درآمد‌ها مواجه‌اند. نفت در گذشته این شکاف را پر می‌کرد؛ اما اکنون با تحریم‌های گسترده سیاسی و افت صادرات، کسری بودجه به بحرانی دائمی بدل شده است. به نظر می‌رسد که در چنین شرایطی واگذاری سهام شرکت ملی نفت، حتی اگر تنها چند درصد باشد، می‌تواند برای دولت منابع مالی موقت فراهم کند. اما تجربه نشان داده که چنین اقدامات کوتاه‌مدتی، نه تنها مشکلی را حل نمی‌کند، بلکه در آینده به بدهی‌ها و بحران‌های تازه دامن می‌زند.

از سوی دیگر مدافعان طرح برای نمونه موفق از تجربه آرامکو در عربستان سخن می‌گویند. در سال ۲۰۱۹، آرامکو تنها ۱.۵ درصد از سهام خود را عرضه کرد و ۲۶ میلیارد دلار جذب سرمایه داشت. این اقدام عربستان را در صدر اخبار جهانی قرار داد و بورس ریاض را متحول ساخت.

اما تفاوت ایران و عربستان آشکار است: آرامکو متعهد به پرداخت سالانه ۷۵ میلیارد دلار سود شد، در حالی‌که کل فروش نفت ایران کمتر از ۳۰ میلیارد دلار است و تنها ۱۴.۵ درصد آن به شرکت ملی نفت می‌رسد. در چنین شرایطی، انتظار سودآوری بالا از شرکت ملی نفت غیرواقعی است حتی اگر تصور شود مدل آرامکو به طور کامل اجرا شود چرا که اساسا شرایط سیاسی حول ایران با عربستان کاملا متفاوت است.

نفت؛ بنگاهی حاکمیتی یا شرکتی اقتصادی؟

یکی دیگر از ادعا‌های اصلی حامیان طرح، افزایش شفافیت است. ورود به بورس به طور رسمی شرکت را موظف و ملزم می‌کند صورت‌های مالی منتشر کند و تحت حسابرسی قرار گیرد. اما مخالفان این مدل خصوصی‌سازی کم اثر می‌گویند این شفافیت، بیشتر ظاهری خواهد بود؛ چرا که اطلاعات واقعی قرارداد‌ها و هزینه‌ها به دلایل امنیتی همیشه محرمانه باقی خواهد ماند. از این منظر، عرضه سهام نفت نه اصلاح ساختار، بلکه صرفاً فروش دارایی برای جبران بودجه است؛ همان الگویی که در بسیاری از خصوصی‌سازی‌های پیشین تکرار شد.

یک پرسش بنیادین اینجاست که آیا از اساس می‌توان با نفت همانند یک شرکت اقتصادی رفتار کرد؟ تجربه نشان داده که شرکت ملی نفت ایران اغلب به‌عنوان ابزاری حاکمیتی-سیاسی عمل کرده، نه یک بنگاه سودمحور.

بیشتر بخوانید: چرا اقتصاد ایران محکوم به بازگشت به سیاست‌های دهه ۶۰ است؟/ بازگشت به کوپن و جیره‌بندی، در بلندمدت رکود را عمیق‌تر می‌کند

تصمیم‌های کلان در این شرکت، گاه برخلاف منطق اقتصادی و صرفاً به‌دلیل ملاحظات سیاسی گرفته و حتی اسناد مالی این مجموعه نیز در ردیف امنیتی و سیاسی طبقه‌بندی می‌شوند. با چنین سابقه‌ای ورود چنین نهادی به بورس، ممکن است تضادی ساختاری ایجاد کند؛ از یک‌سو سهام‌داران انتظار سود دارند و اطلاعات کامل مالی را می‌خواهند، و از سوی دیگر دولت نیازمند استفاده سیاسی از نفت است. آن هم نفتی که کالای اصلی در زیر فشار تحریم‌های سیاسی کشور بوده است.

همچنین باید توجه داشت در ایران که دولت اصلی‌ترین و مهم‌ترین بازوی قدرت است، اکنون زیر فشار کمرشکن تحریم‌ها، فروش نفت با بحران جدی رو به رو شده و در این وضعیت چطور از بخش خصوصی (با فرض بخش واقعا خصوصی و نه خصولتی) نیمه جان ایران انتظار می‌رود بتواند از تله مداوم تحریم‌های موجود عبور کند؟

نفت همچنان مساله‌ای سیاسی

در چنین شرایطی عرضه سهام شرکت ملی نفت، تصمیمی سیاسی است. این طرح در شرایطی مطرح می‌شود که دولت زیر فشار کسری بودجه و تهدید بازگشت تحریم‌های شورای امنیت و اسنپ‌بک قرار دارد.

نفت، برخلاف دیگر شرکت‌ها، تنها یک دارایی اقتصادی نیست؛ نفت بخشی از هویت ملی و تاریخی ایران است. شاید به همین دلیل است که هر بار این طرح بر زبان مسئولان جاری می‌شود، با پرسش‌های سیاسی-حقوقی و مخالفت‌های جدی روبه‌رو می‌شود. نفت در ایران نه صرفاً «کالا» بلکه مساله و موضوع «قدرت» است و قدرت به آسانی واگذار نمی‌شود.

منبع: توسعه ایرانی