لایحه مهاجرت ایستاده میان امنیت و ستیز/ نقش پررنگ مهاجران در جهان و چالش سازمان ملی مهاجرت در ایران

آن مرد مهاجر که در نیویورک سوگند یاد کرد، امروز نماد جهانی «ادغام» است؛ شهروندی که از مسیر قانون و اعتماد، از مهاجر به مدیر رسید؛ اما در این‌سو، ایران هنوز بر سر تعریف «مهاجر» و «تابعیت» مناقشه دارد

کد خبر: ۳۳۶۵۸۸

تاریخ: ۱۵ آبان ۱۴۰۴ - ۰۹:۳۱

اقتصاد۲۴- میرا قربانی فر - صبح پنج‌شنبه در خیابان‌های شلوغ منهتن، تابلو‌های شهری چشمک می‌زدند «سلام به شهردارِ جدید نیویورک». در مرکز توجه مردی بود که زمانی مهاجری از سرزمینی دور بود، حالا با شادمانی نفس‌گیر شهر را در دست گرفت. نگاه‌ها در قاب عکسِ لحظه سوگندش متوقف شد؛ چگونه کسی که روزگاری غریبه خوانده می‌شد، امروز نه فقط شهروند، که رهبرِ انتخابی یکی از بزرگ‌ترین شهر‌های جهان است؟

داستان او تنها نمادی است از آن چه در جهانی‌شدن امروز ممکن است؛ مهاجر دیگر محدود به لبه جامعه نیست، بلکه می‌تواند بر رأس قدرت بنشیند.

اما اگر در آن سوی مرز‌ها مهاجر می‌تواند «شهردار» شود، چرا در ایران، بحث «لایحه ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت» پس از هفت سال بلاتکلیفی، همچنان در پیچ‌وخمِ قانون‌گذاری مانده است؟ چرا کشوری که بهترین نیروهایش در صف مهاجرت ایستاده‌اند، هنوز در درک و تنظیم نسبت خود با «دیگران» گرفتار سردرگمی است؟

در آمریکای قرن بیست‌ویکم، حضور مهاجران نه تنها امری طبیعی، که از ارکان رشد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی تلقی می‌شود. بسیاری از شهرها، ایالت‌ها و حتی دولت‌های ملی بسته به توانِ جذبِ نیروی انسانی مهاجر و تنوعِ فرهنگی توانسته‌اند خود را پویاتر کنند.

آن‌که امروز شهردار نیویورک شد، ممکن است دیروز نه با سند تولد در این کشور، بلکه با امید فرصتی تازه وارد شده باشد.

این نماد، به ما یادآوری می‌کند که مهاجرت تنها چالشی برای دولت‌ها نیست، بلکه سرمایه‌ای بالقوه است، اما اگر قانون، سیاست و نهاد‌ها توان مدیریت و بهره‌گیری از آن را داشته باشند. در ایران، اما معادله کمی متفاوت است. مهاجران، عمدتاً از کشور‌های همسایه (به‌ویژه افغانستان) سال‌هاست در بخش‌های مختلف کشور حضور دارند: در بازار کار، مدارس کودکان مهاجر، محلات شهر‌های بزرگ و گاه در بخشِ زیرزمینیِ کار و اجاره‌بها؛ و حالا دیگرحضور آنها چالشی نیست که بتوان آن را با چشم بستن نادیده گرفت.

روایت یک غیبت قانونی

در ایران، مهاجرت سال‌هاست واقعیتی روزمره است، اما قانون‌گذاری درباره آن همیشه با تأخیر و پراکندگی همراه بوده است. ایران، سابقه‌ای نه‌چندان منظم در قانون‌گذاریِ مقرّرِ مهاجرت دارد. در مجلس یازدهم، پیشنهادی ۶۷ ماده‌ای درباره «ساماندهی اتباع» مطرح شده بود که بعد‌ها لایحه دولت، در مجلس جاری، به عنوان نقطه آغازِ جدید تلقی شد.

نمایندگانی، چون ابوالفضل ابوترابی می‌گفتند که لایحه دولت صرفاً بر تشکیل سازمان تمرکز کرده و به مسائل مهمی، چون مهاجرانی که مجوز کار ندارند، مالیات نمی‌دهند، یا خانه و سیم‌کارت‌شان محلِ اجاره برای اقدامات غیرقانونی شده، توجه نشده است.

از سوی دیگر ابوترابی تاکید کرده که آمار شناخته‌شده از تعداد اتباع (مثلاً «بیش از ۶ میلیون تبعه افغانستانی در کشور» که وزارت‌خانه مربوط اعلام کرده) تنهاِ بخشی از واقعیت است و «آمار سیاه» یا تعداد نامعلومی که دقیقاً ثبت نشده‌اند، ممکن است بسیار بالاتر باشد.

بیشتربخوانید: بازتاب پیروزی تاریخی یک سوسیال دموکرات نیویورکی در میان فعالان سیاسی ایران/ چرا برد زهران ممدانی مهم است؟

اینجا است که یکی از بزرگ‌ترین معضلات را می‌بینیم؛ هنگامی که دولت یا نهاد‌ها نمی‌دانند دقیقاً چند نفر وارد کشور شده‌اند، کجا ساکن‌اند، در چه مشاغلی هستند، تحت چه شرایطی فعال‌اند، چطور می‌توان قانون منظم و کارآمدی طراحی کرد؟ وقتی داده‌ها ناقص‌اند، هر سیاستی آسیب‌پذیر است.

در چنین شرایطی بود که دولت چهاردهم، ۲۸ بهمن ۱۴۰۳، لایحه «ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت» را به مجلس شورای اسلامی فرستاد و در ۱۵ اسفند همان سال اعلام وصول شد. هدف آن نیز ایجاد نهادی واحد برای ساماندهی ورود و اقامت اتباع خارجی بود تا از آسیب‌های ورود غیرقانونی از آموزش و اشتغال تا امنیت کاسته شود. با این حال، مسیر لایحه بلافاصله به میدان اختلاف دولت و مجلس تبدیل شد؛ از نهاد‌های امنیتی تا وزارت تعاون و کار، هرکدام برداشت خود را از «مسأله مهاجر» داشتند.

از میدان جنگ تا کمیسیون‌های مجلس

این شرایط در حالی بود که حمله اسرائیل به ایران در بامداد ۲۳ خرداد ۱۴۰۴ و فضای امنیتی پس از آن، نگاه حاکمیت به مهاجران را تغییر داد. روایت‌های رسمی از «دست داشتن برخی اتباع در اقدامات تروریستی یا جاسوسی» باعث شد موضوع مهاجرت از یک بحث اجتماعی به مساله‌ای امنیتی بدل شود. در چنین فضایی، مجلس در ۲۹ تیرماه همان سال تصمیم گرفت لایحه را طبق اصل ۸۵ قانون اساسی بررسی کند و این یعنی در کمیسیون مشترک چهارگانه (امنیت ملی، امور داخلی، اجتماعی و قضایی) و نه در صحن علنی بررسی خواهد شد. این تصمیم، همان قدر که سرعت کار را افزایش داد؛ از شفافیت آن کاست.

سید مرتضی محمودی، سخنگوی کمیسیون مشترک، گفته بود: «کلیات تصویب شده، اما جزئیات نیازمند بررسی مکتوب اعضا و دستگاه‌هاست» و این نیز معنایش این بود که تازه اول راه هستند.

افزایش مواد و افزایش مناقشه

در چنین شرایطی بود که روزنامه جمهوری اسلامی، از نخستین منتقدان این روند شد و در یادداشتی تند نوشت: «چرا باید لایحه‌ای که دولت در ۱۱ ماده تدوین کرده بود، در مجلس به ۷۰ ماده افزایش یابد؟ آیا این حجم از مواد جدید، به معنای اعطای امتیازات گسترده به بیگانگان نیست؟»

این هشداری بود که برخی مواد جدید، از اعطای تابعیت در ازای ازدواج با زنان ایرانی تا تملک املاک با پنج سال اقامت را مجاز دانسته و حتی برای «بی‌تابعیت‌ها» حقوق اجتماعی قائل شده است. برخی این روند را «گامی خطرناک در تغییر ترکیب جمعیتی و مذهبی ایران» می‌دانستند.

اما در مقابل، نمایندگان مجلس از جمله ابوالفضل ابوترابی گفتند لایحه دولت ناقص است و «در آن فقط تشکیل سازمان دیده شده بود، نه نحوه مالیات‌گیری از مهاجران، نه مجازات قاچاق انسان، نه ثبت محل زندگی اتباع و نه کنترل تغییر شغل آنها.»

به تعبیر این نماینده، لایحه دولت برای نظم دادن نوشته شده بود، اما لایحه مجلس برای «کنترل کامل» و همین تفاوت هدف، ریشه اختلاف است.

تضاد دولت و مجلس بر سر دامنه قانون

در چنین شرایطی بود که سید کامل تقوی‌نژاد، دبیر هیأت دولت، آشکارا از تغییرات مجلس انتقاد کرد و گفت: «باید همان لایحه دولت بررسی شود، نه نسخه‌ای که از روح کلی آن فاصله دارد.»، اما در مقابل، محمدصالح جوکار، رئیس کمیسیون امور داخلی مجلس، تأکید کرد که افزایش مواد صحت ندارد و هنوز هیچ جزئیاتی تصویب نشده است.

در میانه این رفت‌و‌برگشت‌ها وزیر کشور، اسکندر مومنی نیز هشدار داد که نباید تغییرات مجلس باعث «تغییر ماهوی لایحه» شود. به بیان دیگر، دولت می‌خواهد سازمانی چابک برای نظم‌بخشی داشته باشد، ولی مجلس قصد دارد قانونی همه‌جانبه با ضمانت‌های امنیتی بنویسد.

نبود سیاست نتیجه نبود آمار

در قلب این مناقشه، اما یک واقعیت پنهان وجود دارد؛ ایران هنوز نمی‌داند چند مهاجر در خاک خود دارد. وزارت کار می‌گوید «بیش از شش میلیون تبعه افغانستانی در کشور حضور دارند»، اما نمایندگان مجلس از «آمار سیاه» سخن می‌گویند که بسیار بالاتر است. به این ترتیب وقتی داده‌ها مبهم است، سیاست‌گذاری هم به تخمین متکی می‌شود. هر مقام عددی می‌دهد و هر عدد مبنای تصمیمی تازه می‌شود.

آن مرد مهاجر که در نیویورک سوگند یاد کرد، امروز نماد جهانی «ادغام» است؛ شهروندی که از مسیر قانون و اعتماد، از مهاجر به مدیر رسید؛ اما در این‌سو، ایران هنوز بر سر تعریف «مهاجر» و «تابعیت» مناقشه دارد و مهاجرت در ایران نه به فرصت، بلکه به بحران بدل می‌شود

ابوترابی در مجلس گفته بود: «نمی‌دانیم چه تعداد مجاز یا غیرمجاز در کشور هستند؛ هر کس آمار خودش را دارد»؛ این یعنی لایحه‌ای که قرار است سامان بدهد، خود بر زمینی ناهموار بنا شده است.

در این میان احمد نادری، عضو کمیسیون اجتماعی مجلس، واقعیتی را یادآوری کرد که کمتر کسی علنی می‌گوید: «اقتصاد ایران به نیروی کار مهاجر وابسته است. سامان‌دهی و نظارت بر این نیرو‌ها هم به نفع کشور است، هم به حفظ کرامت انسانی آنان کمک می‌کند.» از کارگاه‌های ساختمانی تهران تا مزارع کرمان و قزوین، نیروی کار افغانستانی ستون نامرئی اقتصاد ایران است، اما همین ستون، نه بیمه دارد، نه شناسنامه، نه جایگاهی در قانون. نادری در واقع بر پارادوکسی دست گذاشت که نظام سیاسی ایران سال‌هاست با آن مواجه است: مهاجر لازم است، اما به رسمیت شناخته نمی‌شود.

لایحه‌ای بین امنیت و انسانیت

حال به نظر می‌رسد این لایحه گرفتار دو گفتمان متضاد است؛ یکی نگاه امنیتی که مهاجر را تهدید می‌بیند و می‌خواهد با انگشت‌نگاری، محدودیت شغلی و ثبت محل اقامت، کنترل کامل داشته باشد؛ و دیگری نگاه انسانی و اقتصادی که او را نیروی مولد می‌داند و بر ساماندهی قانونی و حفظ کرامت تأکید دارد.

تضاد این دو نگاه در متن لایحه نیز دیده می‌شود: از یک سو، تعریف بی‌تابعیت‌ها و حقوق آنان؛ از سوی دیگر، ممنوعیت تغییر شغل و محدودیت جغرافیایی اقامت. در واقع، لایحه هنوز تصمیم نگرفته که مهاجر در ایران «مسئله» است یا «سرمایه».

در قلب مناقشه دولت و مجلس بر سر لایحه؛ اما یک واقعیت پنهان وجود دارد؛ ایران نمی‌داند چند مهاجر در خاک خود دارد. وزارت کار می‌گوید «بیش از شش میلیون تبعه افغانستانی در کشور حضور دارند»، اما نمایندگان مجلس از «آمار سیاه» سخن می‌گویند که بسیار بالاتر است و به این ترتیب وقتی داده‌ها مبهم است، سیاست‌گذاری به تخمین متکی می‌شود

۱۵۰ جلسه و هنوز ماده سوم

دبیر کمیسیون بررسی لایحه نیز به تازگی در گفت‌و‌گو با رسانه‌ها اعلام کرده که «در مرکز پژوهش‌ها ۱۵۰ جلسه درباره این لایحه تشکیل شد، ۸۰ جلسه با حضور کارشناسان بود، ۵۷ ماده به ۵۳ ماده تقلیل یافت، و تاکنون فقط سه ماده بررسی شده است».

به نظر می‌رسد که حالا دیگر اختلاف حتی بر سر واژه‌هاست؛ در ماده ۳، درباره استفاده از واژه «تابعیت» بحث شد. برخی گفتند باید حذف شود، چون از حوزه قوانین مدنی است، برخی دیگر بر گنجاندن هدفمند آن اصرار داشتند و تصمیم نهایی به جلسه بعد موکول شد. همین روایت کوچک، نشانه بزرگی است از کندی و محافظه‌کاری سیستم در مواجهه با یکی از پیچیده‌ترین واقعیت‌های اجتماعی ایران.

بحران تعریف مهاجر در ایران

مساله این است که ایران طی دهه‌های اخیر، هم کشور مبدأ مهاجرت بوده (برای نخبگان و جوانان)، هم مقصد آن (برای اتباع افغانستان و برخی همسایگان).

اما هر دو سوی این جریان (مهاجرت ایرانیان و مهاجران به ایران) به‌طور عجیبی بدون راهبرد مشخص پیش رفته‌اند. در حالی که کشور‌هایی مثل ترکیه، قطر و امارات با نظام امتیازدهی و مجوز‌های کاری چندساله، مهاجرت را ابزار توسعه کرده‌اند، ایران هنوز درگیر «ساماندهی اتباع غیرمجاز» است و در نبود قانون، مهاجرت به مسأله‌ای امنیتی و رسانه‌ای تبدیل می‌شود، نه اقتصادی و اجتماعی. نتیجه نیز همین بی‌نظمی‌ای است که هم دولت را خسته کرده، هم مردم را نگران و هم مهاجران را بی‌پناه.

در چنین شرایطی است که با وجود همه نقدها، اگر این لایحه به تصویب برسد و اجرای آن از نگاه کارشناسی پیش برود، می‌تواند نخستین گام ایران در ساخت سیاست مهاجرتی مدرن باشد. ایجاد «سازمان ملی مهاجرت» فرصتی است برای داشتن داده‌های دقیق، کنترل ورود و خروج، اخذ مالیات، ارائه خدمات آموزشی و بهداشتی، و کاهش قاچاق انسان.

مهم‌تر از همه می‌تواند به رسمیت شناختن واقعیتی باشد که سال‌هاست در سکوت جریان دارد؛ میلیون‌ها مهاجر که بی‌آن که دیده شوند، در ساختن شهر‌های ایران سهیم‌اند. اما اگر این سازمان هم گرفتار رقابت نهادی، اختلاف دولت و مجلس و حساسیت‌های امنیتی شود نه‌تنها گرهی باز نمی‌کند، بلکه بی‌اعتمادی تازه‌ای میان مردم، مهاجران و حکومت می‌سازد.

ادامه مناقشه بر سر تعریف «مهاجر» و «تابعیت»

آن مرد مهاجر که در نیویورک سوگند یاد کرد، امروز نماد جهانی «ادغام» است؛ شهروندی که از مسیر قانون و اعتماد، از مهاجر به مدیر رسید؛ اما در این‌سو، ایران هنوز بر سر تعریف «مهاجر» و «تابعیت» مناقشه دارد.

تا وقتی قانون روشن و نهاد کارآمدی وجود نداشته باشد، مهاجرت در ایران نه به فرصت، بلکه به بحران بدل می‌شود؛ مدارسی پر از کودکانی بی‌سند، بازار کاری بی‌نظارت و جامعه‌ای که میان ترس از دیگری و نیاز به او سرگردان است. شاید روزی برسد که ما نیز بتوانیم به جای ترس، قانون بنویسیم؛ به جای طرد، نظم ایجاد کنیم و به جای بی‌سامانی، سازمانی ملی که مهاجرت را به بخشی از آینده بدل کند، نه زخمی از گذشته را تاسیس کرده باشیم. تا آن روز، مسیر منهتن تا تهران، هنوز طولانی است.

منبع: توسعه ایرانی