چگونه بوروکراسی چینی به موتور محرکه انباشت سرمایه تبدیل شد؟

پشت صحنه یک معجزه اقتصادی

توماس فریدمن، ستون نویس نیویورک تایمز، در مقاله‌ای در سال ۱۹۹۸ در مورد چین نوشت: «اقتصاد این کشور دیر یا زود روندی کند خواهد داشت.» او ادامه داد: «این زمانی است که چین به دولتی مشروع نیاز خواهد داشت... زمانی که ۹۰۰ میلیون روستایی چینی به موبایل دسترسی یافته و شروع به برقراری تماس با هم می‌کنند و به ناگزیر به یک کشور بازتر تبدیل خواهد شد.»

کد خبر: ۶۵۳۹

تاریخ: ۰۴ بهمن ۱۳۹۷ - ۱۰:۵۴

اقتصاد24- در آن زمان، درست چند سال پس از فروپاشی شوروی، بسیاری با قطعیت فریدمن اشتراک نظر یافته‌اند. «یوئن یوئن آنگ»، تحلیلگر فارن‌افرز، در مقاله‌ای در شماره می/ ژوئن ۲۰۱۸ در این رابطه می‌نویسد: پیشرفت اقتصادی چین در زیر لوای حکومتی اقتدارگرا دوام چندانی نخواهد داشت؛ در نهایت و به‌طوری غیرقابل پیش‌بینی، توسعه بیشتر اقتصادی موجب دموکراتیزاسیون خواهد شد. ۲۰ سال پس از پیشگویی فریدمن، چین به دومین اقتصاد جهان تبدیل شده است.

فرآیند رشد کند شده اما فقط به این دلیل این روند از تب و تاب افتاده که چین به جایگاه «درآمد متوسط» رسیده است (نه چنانکه فریدمن ابراز نگرانی می‌کرد، به دلیل فقدان «سیستم‌های تنظیمی واقعی»). تکنولوژی ارتباطات به سرعت درحال گسترش است؛ امروزه ۶۰۰ میلیون شهروند چینی دارای گوشی‌های هوشمند هستند و ۷۵۰ میلیون نفر از اینترنت استفاده می‌کنند، اما سونامی پیش‌بینی شده‌ بازشدن فضای سیاسی هنوز وارد این کشور نشده است. چین در دوران رهبری رئیس‌جمهور «شی‌جین‌پینگ» اقتدارگراتر از گذشته به‌نظر می‌رسد.

اکثر ناظران غربی اعتقاد دارند که دموکراسی و سرمایه‌داری دست در دست هم حرکت می‌کنند و اینکه آزادسازی اقتصادی هم نیازمند آزادسازی سیاسی است و هم پیش برنده آن. مخالفت ظاهری چین با این منطق منجر به دو نتیجه‌گیری متضاد شده است: یک اردوگاه اصرار دارد که چین نمایشگر یک انحراف موقت است و آزادسازی به‌زودی فراخواهد رسید. اما این بیشتر گمانه‌زنی است؛ این تحلیلگران برای دهه‌ها به نادرستی پیش‌بینی فروپاشی قریب‌الوقوع حزب کمونیست چین (CCP) را مطرح کرده‌اند.

اردوگاه دیگر موفقیت چین را به‌عنوان شاهدی می‌گیرد دال بر اینکه خودکامگی‌ها به اندازه دموکراسی‌ها در ارتقای رشد «خوب» هستند (البته اگر نگوییم «بهتر» هستند). همان‌طور که ماهاتیر محمد، نخست‌وزیر مالزی در سال ۱۹۹۲ گفت، «ثبات اقتدارگرایانه» موجب رشد و شکوفایی می‌شود، درحالی‌که دموکراسی موجب «آشفتگی و بدبختی» است. اما همه دولت‌های مستبد به موفقیت اقتصادی دست نیافتند. در حقیقت، برخی کاملا فاجعه‌بار هستند مانند چین در دوران رهبری مائو.

هر دوی این توضیحات یک واقعیت اساسی را نادیده می‌گیرند: چین از زمان بازگشایی بازارهایش در سال ۱۹۷۸ اصلاحات سیاسی چشمگیری را انجام داده است؛ البته این اصلاحات به شکلی که ناظران غربی انتظار داشتند نبود. به‌جای برگزاری انتخابات چندحزبی، برقراری حمایت‌های رسمی از حقوق فردی یا مجاز دانستن‌ آزادی بیان، حزب کمونیست چین تغییراتی زیرپوستی انجام داده و بوروکراسی وسیع خود را برای تحقق بسیاری از مزایای دموکراتیزاسیون - به ویژه پاسخگویی، رقابت و محدودیت‌های جزئی بر قدرت- بدون واگذاری کنترل تک‌حزبی اصلاح کرده است. اگرچه این تغییرات ممکن است خشک و غیرسیاسی باشد اما در حقیقت آنها یک ترکیب منحصر به فردی را به‌وجود آورده‌اند: استبداد با چاشنی و خصلت‌های دموکراتیک. در عمل، تغییرات جزئی در قوانین و انگیزه‌ها در چارچوب حوزه عمومی چین به شکلی بی‌سروصدا بوروکراسی کمونیستی پوسیده را به یک ماشین سرمایه‌داری به شدت قابل انطباق تبدیل کرده است. اما اصلاحات بوروکراتیک نمی‌تواند برای همیشه جایگزین اصلاحات سیاسی شود. با افزایش رفاه و افزایش تقاضای بوروکراسی، محدودیت‌های این رویکرد درحال افزایش است.

بوروکراسی چینی

در ایالات‌متحده سیاست هیجان‌انگیز است و بوروکراسی کسالت‌آور. در چین عکس آن درست است. همان‌طور که یک مقام ارشد یکبار برای من نقل می‌کرد، «بوروکراسی، سیاسی است و سیاست، بوروکراتیک است.» در رژیم کمونیستی چین، هیچ تفکیکی میان قدرت سیاسی و حوزه عمومی نیست. از این رو، درک سیاست چین ابتدا و مهم‌تر از همه مستلزم درک یا شناخت بوروکراسی چین است. این بوروکراسی متشکل از دو سلسله مراتب عمودی است - حزب و دولت – که در تمام پنج سطح حکومتی تکثیر می‌شود: مرکزی، استانی، شهرستانی، شهری و محلی. این خطوط متقاطع اقتدار موجب آن چیزی می‌شود که محقق امور چین «کنث لیبرتال» آن را «ساختار ماتریکسی» می‌نامد. در منشورهای رسمی سازمانی، حزب و دولت دو موجودیت مجزا هستند که در آن «شی» رهبر حزب و نخست‌وزیر «لی ککیانگ» رهبری کابینه و وزارتخانه‌ها را به دست دارد. با این حال، در عمل، این دو در هم تنیده هستند. نخست‌وزیر عضو کمیته دائمی پولیتبورو هم هست – عالی‌ترین نهاد حزبی- که هم اکنون ۷ عضو دارد. در سطح محلی، مقام‌ها اغلب به‌طور همزمان پست‌هایی در هر دو سلسله مراتب یعنی حزب و دولت دارند. برای مثال، شهرداری که اداره شهرداری را بر عهده دارد معمولا معاون رئیس حزب در همان منطقه است. افزون بر این، مقام‌ها به‌طور مکرر میان حزب و دولت در حرکت هستند. برای مثال، شهرداران ممکن است دبیر کل شوند و بالعکس.

حوزه عمومی چین بسیار عظیم است. در حقیقت، حکومت چین از دو جریان اصلی تشکیل شده است: حزب کمونیست و دولت. این دو به تنهایی (و بدون احتساب ارتش و شرکت‌های دولتی) بیش از ۵۰ میلیون نفر را در استخدام خود دارند؛ تقریبا به اندازه کل جمعیت کره‌جنوبی. چین بزرگترین بوروکراسی جهان را دارد. از این میان ۲۰ درصد کارمندان دولتی هستند که نقش‌های مدیریتی دارند. بقیه کارمندان عمومی معمولی و اصطلاحا خیابانی هستند که در تماس مستقیم با شهروندان قرار دارند مانند بازپرسان، افسران پلیس و نیروهای امدادی و ... آن یک درصد بالای بوروکراسی – حدود ۵۰۰ هزار نفر- نخبگان سیاسی چین را تشکیل می‌دهند. این افراد به‌طور مستقیم توسط حزب منصوب می‌شوند و در میان ادارات سراسر کشور در گردش و چرخش هستند.

به‌طور مشخص، عضویت در حزب کمونیست چین پیش‌شرطی برای مشاغل دولتی یا استخدام دولتی نیست، گرچه نخبگان تمایل دارند که عضو حزب کمونیست باشند. در هر سطحی از حکومت، بوروکراسی به «یک درصد مهم» و «۹۹ درصد باقی‌مانده» تقسیم می‌شود. در طبقه‌بندی اول، رهبری قرار دارد که متشکل از دبیرکل حزب (فرمانده کل قوا)، رئیس دولت (قائم مقام فرمانده کل قوا یا «دومین فرمانده») و اعضای کمیته نخبگان حزبی است که به‌طور همزمان هم مقام‌های کلیدی حزبی و هم مقام‌های کلیدی دولتی را هدایت می‌کند که وظایف یا کارکردهای استراتژیک را انجام می‌دهند مانند انتصاب پرسنل و حفظ امنیت عمومی. در رده دوم، کارمندان دولتی و کارگران خط مقدم هستند که به‌طور دائم در یک جا مستقرند. مدیریت یک اداره دولتی که به اندازه یک کشور متوسط است کاری سترگ است. این یک مساله حیاتی است، زیرا رهبری چین برای اداره کشور و اقتصاد بر بوروکراسی متکی است. نه تنها بوروکرات‌ها، سیاست‌ها و قوانین را اجرا می‌کنند، بلکه آنها را با فرامین مرکزی برای اجرای «محلی» آنها و با به آزمون گذاردن ابتکارات محلی منطبق می‌سازند.

اصلاحات از بالا

وقتی جانشین مائو، دنگ شیائوپینگ، اصلاحات را به جریان انداخت، انحصار حزب بر قدرت را حفظ کرد. او به جای معرفی دموکراسی به سبک غربی، بر تبدیل و تحول بوروکراسی چینی به محرک رشد اقتصادی متمرکز شد. برای رسیدن به این هدف، او خصلت‌های دموکراتیک یعنی پاسخگویی، رقابت و محدودیت‌های جزئی بر قدرت را به بوروکراسی تزریق کرد. شاید مهم‌ترین اصلاحات دنگ، دور کردن بوروکراسی از حاکمیت تک‌نفره و هدایت آن به سوی رهبری جمعی و طرح محدودیت سنی و سن بازنشستگی اجباری مقام‌ها و نخبگان بود. این تغییرات تجمیع قدرت شخصی [یا تجمیع قدرت در دست فرد] را محدود کرده و با به‌کارگیری مقام‌های جوان‌تر موجب دمیدن روح جوانگرایی در کالبد حزب- دولت شد.

با حرکت به سوی مراتب پایین‌تر، رهبری اصلاحگرا با به روز کردن سیستم ارزیابی کادرها- که رهبران محلی را بر حسب اهداف عملکرد ارزیابی می‌کرد- انگیزه‌های رهبران محلی را تغییر داد. از آنجا که مقام‌های چینی به جای «انتخاب» شدن از سوی مردم، «منصوب» می‌شوند، این کارت‌های ارزیابی و گزارش‌ها کارکرد پاسخگویی دارند؛ چیزی شبیه به انتخابات در دموکراسی‌ها. تغییر اهداف برای ارزیابی کادرها، اهداف بوروکراسی را از نو تعریف کرد و برای میلیون‌ها مقام رسمی روشن کرد که در کنار انجام کار، پاداش و مجازات هم هست. دنگ با گسست از دلبستگی مائو به پیشینه طبقاتی و غیرت ایدئولوژیک و حتی عملگرایانه، از این سیستم برای تبدیل رهبران محلی به عوامل اقتصادی مولد‌تر استفاده کرد.

از دهه ۸۰ به این‌سو، به مقام‌ها لیست محدودی از اهداف قابل سنجش داده شد که عمدتا بر اقتصاد و تولید درآمد متمرکز بود. وظایف غیرمرتبط با اقتصاد، مانند حفاظت از محیط‌زیست و کاهش فقر، به یک اولویت پایین‌تر تقلیل داده شدند یا اصلا ذکر نشدند. در همین حال، هدف رشد اقتصادی همواره با یک پیش‌نیاز ضروری همراه بود: حفظ ثبات سیاسی. شکست در این الزام (به‌عنوان مثال، مجاز دانستن شروع اعتراض عمومی) می‌تواند موجب شود که رهبران در آن سال مشخص در آزمون شکست بخورند. به‌طور خلاصه، در دهه‌های نخستین اصلاحات، معیارهای جدید عملکردی، رهبران محلی را به سوی دستیابی به رشد اقتصادی سریع بدون ایجاد بی‌ثباتی سیاسی، هدایت کرد. اصلاح‌طلبان این بازتعریف دقیق موفقیت بوروکراتیک را البته با انگیزه تقویت کردند. نمرات بالا چشم‌انداز ارتقا را بهبود داد، یا حداقل شانس انتقال به سوی پستی مطلوب را دگرگون ساخت.

به رهبران محلی همچنین پاداش‌هایی مرتبط با عملکردشان داده شد و به کسانی که بالاترین عملکرد را داشتند گاهی چند برابر بیش از کسانی که عملکرد پایین داشتند پاداش داده می‌شد. دولت همچنین رتبه‌بندی مقام‌های محلی را به‌صورت عمومی آغاز کرد. مقام‌ها از میان رتبه‌های برنده عناوین معتبر و افتخاری کسب می‌کردند؛ مقام‌هایی که بازنده بودند و رتبه‌های پایین به دست می‌آوردند اعتبار خود را در جامعه از دست می‌دادند. در این فرهنگ «فرارقابتی» هیچ کس نمی‌خواهد عقب بماند. رهبران محلی که به تازگی انگیزه یافته‌اند به ارتقا دادن توسعه صنعتی و رشد میل می‌یابند.

در این مسیر، آنها راهبردها و راه‌حل‌هایی طراحی کردند که حتی روسای حزبی در پکن تصور آن را نمی‌کردند. یک نمونه معروف از دهه‌های ۸۰ و ۹۰، شرکت‌های روستایی و حومه‌ای هستند؛ شرکت‌هایی که محدودیت مالکیت خصوصی را با فعالیت به منزله شرکت‌های جمعی نادیده می‌گیرند. مثال دیگر و نمونه اخیرتر همانا ایجاد «بازار سهمیه زمین» در چنگدو و چونگ کینگ است که به «بساز‌بفروش‌ها» اجازه می‌دهد سهمیه زمین را از روستاها برای استفاده شهری خریداری کنند. از طریق این اصلاحات، حزب کمونیست چین به میزانی از پاسخگویی و رقابت در چارچوب حکومت تک‌حزبی دست یافت. اگرچه هیچ رای‌گیری‌ انجام نشد اما مقام‌های سطح پایین مسوول توسعه اقتصادی حوزه‌های سرزمینی خود شدند. بی‌تردید، اصلاحات دنگ بر انباشت بی‌رحمانه سرمایه و نه توسعه جامع تاکید داشت که موجب تخریب محیط‌زیست، نابرابری و سایر مشکلات اجتماعی شد. با این حال، آنها قطعا ماشین «خلاص» رشد چین را با «دنده عوض کردن» به جلو بردند آن هم با نتیجه‌محور کردن بوروکراسی، به شدت رقابتی کردن آن و پاسخ به نیازهای کسب و کار؛ ویژگی‌هایی که اساسا به دموکراسی‌ها ارتباط دارد.

اصلاحات در سطح خیابان [کارمندان رده‌پایین]

اصلاحات اداری در میان رهبران محلی مهم بود اما کافی نبود. در ذیل آنها «بوروکرات‌های در سطح خیابان» هستند که ماشین روزمره حکومت را اداره کرده و به حرکت در می‌آورند. در بوروکراسی چینی، این بازپرسان، افسران و حتی معلمان نه تنها ارائه دهندگان خدمات عمومی هستند، بلکه نمایندگان بالقوه تغییر اقتصادی هم هستند. برای مثال، آنها ممکن است از ارتباطات شخصی برای جذب سرمایه‌گذاران به محل یا منطقه خود استفاده کنند یا از ادارات خود برای ارائه خدمات تجاری به منزله نهادها یا ادارات وابسته به دولت استفاده کنند.

انگیزه‌های شغلی قابل کاربرد به کارکنان دولتی «معمولی» نیست، زیرا آنها شانس اندکی برای ارتقا یافتن به سطح نخبگان دارند؛ اکثر کارمندان دولتی رویای شهردار شدن را هم نمی‌بینند. در عوض، دولت به انگیزه‌های مالی متکی است، آن هم از طریق سیستم رمزنگاری نشده مشارکت در نفع داخلی که عملکرد مالی بوروکراسی را به پرداخت حقوق فردی مرتبط می‌کند. اگرچه مشارکت در نفع معمولا با شرکت‌های سرمایه‌داری همراه است، اما برای بوروکراسی چین یا در واقع، برای هر دولت پیشامدرن جدید نیست. همان طور که ماکس وبر خاطرنشان ساخته، پیش از طلوع مدرنیزاسیون، بیشتر عوامل دولتی- به‌جای دریافت حقوق کافی و پایدار از بودجه دولتی- از طریق امتیازات اداری، خود را تامین مالی می‌کردند؛ به‌عنوان مثال، برداشتن سهمی از هزینه‌ها و مالیات‌ها برای خود. ناظران مدرن ممکن است از چنین شیوه‌هایی رو در هم بکشند و این را امری فاسد بدانند اما این کار منافعی هم دارد.

پیش از اصلاحات دنگ، بوروکراسی چینی چندان مدرن یا تکنوکرات نبود؛ این ملغمه‌ای از شیوه‌های سنتی و روابط شخصی بود که وارد ساختار لنینیستی هدایت از بالا به پایین شده بود. بنابراین، وقتی بازارهای چین باز شد، عوامل بوروکراتیک به‌طور طبیعی بسیاری از شیوه‌های سنتی را احیا کردند اما با پیچیدگی‌های سرمایه‌داری قرن بیستم. در درون این بوروکراسی عظیم چینی، حقوق رسمی برای مقام‌ها و کارکنان دولتی به میزان بسیار پایینی بسته شد. برای مثال، حقوق رسمی رئیس‌جمهور «هو جین تائو» در سال ۲۰۱۲ برابر با فقط هزار دلار در ماه بود. یک کارمند کشوری سطح پایین هم ۱۵۰ دلار در ماه می‌گرفت.

اما در عمل، این حقوق‌های پایین با مجموعه‌ای از مزایای اضافی مانند کمک هزینه، پاداش، هدیه و تعطیلات آزاد و غذا و ... تکمیل شد. برخلاف دیگر کشورهای درحال توسعه، پاداش‌های مکمل در بوروکراسی چینی با عملکرد مالی مرتبط بود: دولت مرکزی خودمختاری نسبی به مقام‌های محلی داد تا بودجه ای که به‌دست آورده بودند را در جای خود خرج کنند. هرچه دولت محلی درآمد مالیاتی بیشتری تولید می‌کرد و هرچه درآمدهای غیرمالیاتی بیشتری (مانند هزینه‌ها و سودها) که دفاتر حزبی و دولتی به‌دست می‌آوردند، پاداش‌های بیشتری هم به کارمندانشان می‌توانستند بدهند. آنچه ظاهر شد نوعی از به اشتراک‌گذاری سود بود: کارکنان دولتی سهمی از درآمدهای تولید شده از سازمانشان را به‌دست می‌آوردند.

این انگیزه‌های قوی موجب حرکت بوروکراسی برای کمک به گذار اقتصاد به سوی سرمایه‌داری شد. البته بوروکراسی دولتی منفعت محور، نقاط ضعفی هم دارد و در تمام دهه ۸۰ و ۹۰ چینی‌ها بی‌وقفه از پرداخت‌های خودسرانه و سودجویی گله‌مند بودند. در پاسخ، از اواخر دهه ۱۹۹۰ به این‌سو، اصلاح‌طلبان مجموعه‌ای از اقدامات را با هدف مبارزه با فساد مالی و سرقت پول‌های دولتی به راه انداختند. مقام‌های مرکزی پرداخت‌های نقدی از جریمه‌ها را لغو کرده و به شهروندان اجازه پرداخت مستقیم از طریق بانک‌ها را دادند. این اصلاحات فنی نمایشی نبودند، بعید است اما تاثیرشان قابل‌توجه بود. برای مثال، افسران پلیس درحال‌حاضر از شهروندان اخاذی کنند و جریمه‌ها را به جیب خود بریزند. با گذشت زمان، این اصلاحات باعث شد مردم چین از سوءاستفاده‌های جزئی قدرت کمتر آسیب‌پذیر باشند. در سال ۲۰۱۱، سازمان «Transparency International» [شفافیت بین‌المللی] دریافت که تنها ۹ درصد از شهروندان چینی در سال قبل از آن رشوه پرداخت کرده‌اند، در مقایسه با ۵۴ درصد در هند، ۶۴ درصد در نیجریه و ۸۴ درصد در کامبوج. مطمئنا، چین دارای مشکل جدی فساد است، اما مهم‌ترین مساله، تبانی نخبگان سیاسی و تجاری است، نه طعمه‌های کوچک.

منبع: دنیای اقتصاد