اقتصاد۲۴-یک گزارش تحلیلی مفصل از روش بودجه‌ریزی طی ۸ سال اخیر نشان می‌دهد با اینکه بودجه کل کشور در این دوره، بیش از ۵ برابر شده و حتی در سه سال اخیر شتاب رشد بیشتری گرفته و همواره بیشتر از ۳۰ درصد افزایش را تجربه کرده، اما به لحاظ حقیقی رشد اندکی را نشان می‌دهد. به عبارت دیگر، «تورم» بخش اعظمی از رشد بودجه عمومی را «بلعیده» است. از دیدگاه این گزارش که توسط بازوی پژوهشی مجلس تهیه شده، مساله اصلی در ساختار کلان بودجه، «پنهان بودن کسری بودجه» است، چراکه اصولا نظام بودجه‌ریزی در ایران دچار «ناترازی» است؛ یعنی منابع بودجه‌ای دولت بر درآمد‌ها و مالیات استوار نیست و همچنان به منابع حاصل از فروش نفت و ... و استقراض از بانک مرکزی و فروش اوراق وابسته است.
ارزیابی تراز‌های بودجه‌ای این واقعیت را آشکار می‌کند که کسری تراز عملیاتی طی دهه ۹۰ به ویژه از سال ۱۳۹۵ از کسری ۵۶.۴ هزار میلیارد تومانی روند رو به رشدی را سپری کرده و در سال ۱۴۰۱ با کسری ۴۷۶.۱ هزار میلیارد تومانی ۸.۲ برابر شده است. این در حالی است که بخشی از درآمد‌های عمرانی صرف پوشش کسری در درآمد‌های جاری شده و هر زمان دولت در تامین درآمد‌های نفتی با چالش مواجه بوده از طریق استقراض، تامین مالی شده است. در چنین شرایطی؛ «خلق مخارج» بیش از توانایی «خلق درآمد» است، یعنی نسل حاضر بیش از توان درآمدزایی خود خرج می‌کند، چون همه نسل‌ها باید از درآمد‌های عمرانی سهم داشته باشند؛ حال آنکه این درآمد‌ها صرف نسل جاری می‌شود.
از طرف دیگر، با جبران ناترازی بودجه از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی، روند سیطره روزمرگی بر برنامه‌ریزی توسعه‌ای در ایران در طول زمان در حال شدت گرفتن است. محصول این شیوه جبران کسری بودجه، افزایش تورم و ظهور نابرابری‌های اجتماعی است. این منطق برنامه و بودجه، تعهدی به کاهش فقر، محرومیت و نابرابری‌های اجتماعی جامعه ندارد. این نظام بودجه‌ریزی از جهات مختلف به ثبات اجتماعی جامعه آسیب وارد می‌کند؛ از یکسو، تکیه صرف و بیش از حد دولت بر فروش نفت خام، هم جمعیت فعال کشور را از فرصت‌های بالقوه اشتغال در صنایع جانبی و تکمیلی محروم کرده و هم با «پیش‌خور» کردن منابع ملی، عدالت بین نسلی را تحت تاثیر قرار داده است.
از سوی دیگر، اتکای دولت به استقراض برای تامین کسری بودجه، یکی از مهم‌ترین عوامل موثر در اختلال در نظام اقتصادی مولد تورم و از همه مهم‌تر یکی از موثرترین عامل‌ها در برهم زدن نظم اجتماعی و اخلاقی در جامعه است. تصویر دقیق‌تر از قربانی شدن منافع نسل‌های آینده به قیمت تامین هزینه‌های جاری دولت زمانی آشکار می‌شود که به بررسی ارقام عملکرد هزینه‌های عمرانی پرداخته شود. واقعیت آن است که در زمان عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در بودجه و بروز کسری بودجه، بخشی از هزینه‌های جاری دولت از طریق استقراض تامین مالی می‌شود و بخشی از آن با کاهش هزینه‌های عمرانی و تخصیص بیشتر درآمد‌های عمرانی به هزینه‌های جاری تامین مالی می‌شود.
فشار کاهش بودجه عمرانی بر روند تشکیل سرمایه
روند کاهشی عملیات عمرانی دولت در این سال‌ها با روند نزولی تشکیل سرمایه در کشور کاملا همسویی دارد و حتی می‌توان یکی از دلایل رشد منفی موجودی سرمایه در کشور را کاهش سهم هزینه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری مولد دانست. ناتمام باقی ماندن پروژه‌های عمرانی نه تنها به تلف شدن منابع و مستهلک شدن پیش از بهره‌برداری منجر می‌شود، بلکه با کاهش عامل تولید سرمایه در کشور به کاهش توان تولیدی و بنابراین تقاضای کار منجر می‌شود و از این مسیر نیز با کاهش توان کسب درآمد ناشی از کار افراد، پیامد‌های اجتماعی بودجه‌ریزی را تشدید می‌کند. مهم‌ترین پیامد این شرایط پیش‌فروش کردن آینده و برهم زدن تعادل بین‌نسلی است. طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۱ تشکیل سرمایه ثابت ناخالص از ۵۲۵ هزار میلیارد تومان به ۲۷۴.۶ هزار میلیارد تومان کاهش یافته است. روند نزولی تشکیل سرمایه به معنای آن است که حتی جبران استهلاک سرمایه صورت نگرفته و بنابراین روند موجودی سرمایه رو به کاهش است.
تامین کسری بودجه با چاپ پول
به گفته مرکز پژوهش‌های مجلس، تجارب پیشین نشان می‌دهد؛ هزینه‌های جاری عمدتا با عدم تحقق مواجه می‌شوند. بخشی از کسری بودجه صورت گرفته نیز از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی تامین مالی می‌شود که منجر به رشد نقدینگی در اقتصاد شده و تورم خلق می‌کند. عدم تحقق منابع برآورد شده از محل فروش نفت به خصوص در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ که به دلیل خروج یک‌طرفه امریکا از برجام و شدت گرفتن تحریم‌ها رخ داده، تاییدی بر این ادعاست که عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در بودجه از طریق استقراض تامین مالی می‌شود.
بیشتر بخوانید:خط فقر یک خانوار ۳ نفره در تهران چقدر است؟
تامین مالی کسری بودجه دولت از بانک مرکزی به‌طور مستقیم پایه پولی را افزایش می‌دهد و از مسیر پولی به شدت گرفتن تورم در اقتصاد دامن می‌زند. در مقابل استقراض دولت از شبکه بانکی علاوه بر اینکه پیامد‌های تورمی به همراه دارد؛ باعث می‌شود منابع سیستم بانکی از بخش تولیدی دریغ شود و در اختیار دولت قرار گیرد. این موضوع علاوه بر پیامد‌های تورمی می‌تواند به کاهش بنیه تولیدی بنگاه‌ها به دلیل ناتوانی در تامین مالی پروژه‌های سرمایه‌گذاری و تولیدی و تامین سرمایه در گردش منجر شود.
هراس از بازی «پانزی»
تامین مالی کسری بودجه با استقراض مالی در عمل روند فزاینده پیدا کرده و حتی بیم آن می‌رود که دولت وارد بازی «پانزی» هم بشود. وقتی دولت هر بدهی را با بدهی جدیدی پرداخت می‌کند، سرنوشت این بازی به برهم خوردن نظم اجتماعی و اقتصادی منجر خواهد شد و اقدام پایداری نیست. این حالت از چارلز پانزی Ponzi Charles گرفته شده است. روند تورم در یک دهه اخیر نشان می‌دهد از سال ۱۴۰۰ سقف تاریخی تورم در اقتصاد ایران شکسته و بالاترین رقم تورم تجربه شده کشور تا آن زمان ثبت شد. پس از آن نیز بر اساس ارقام تورم ماهیانه در خرداد ۱۴۰۲ تورم به ۴۸.۵ درصد رسید. شیوه بودجه‌ریزی در ایران به گونه‌ای است که با رشد غیرموجه هزینه‌ها و بیش‌برآورد منابع برای تراز نمایش دادن بودجه به شکل صوری، پیامدی جز کسری بودجه و انتقال آن به مردم از طریق تورم نداشته است.
گسترش نابرابری‌های اجتماعی
این موضوع با فلسفه وجود دولت که فراهم کردن رفاه و بهبود توزیع درآمد بوده در تضاد است؛ چراکه تورم به کاهش ارزش حقیقی درآمد‌های افراد و قدرت خرید آن‌ها منجر می‌شود و محصول این شرایط کاهش رفاه است. روند درآمد سرانه طی یک دهه اخیر نشان می‌دهد که روند نزولی درآمد سرانه فقیرتر شدن مردم ایران رخ داده و درآمد سرانه از ۷.۴ میلیون تومان در سال ۱۳۹۰ به ۵.۲ میلیون تومان در سال ۱۴۰۱ تنزل یافته است.
پیامد عملکرد ناکارآمد دولت در بودجه‌ریزی، به تورم و کاهش رفاه محدود نیست؛ بلکه یکی از چالش‌های شرایط کنونی گسترش نابرابری در اقتصاد است. سهم دهک‌ها از هزینه ناخالص نشان می‌دهد سهم دهک دهم حدود ۱۳ برابر دهک اول است که نابرابری و شکاف عمیق بین دهک‌هاست. نسبت هزینه ۱۰ و ۲۰ درصد پرهزینه‌ترین به ۱۰ و ۲۰ درصد کم‌هزینه‌ترین جمعیت نیز تصویر دیگری از شدت نابرابری در کشور را آشکار می‌کند. نسبت هزینه ۱۰ درصد پرهزینه‌ترین خانوار به ۱۰ درصد کم‌هزینه‌ترین خانوار از ۱۱.۰۹ در سال ۱۳۹۰ به ۱۲.۸۶ در سال ۱۴۰۱ افزایش یافته است. همچنین این نسبت برای ۲۰ درصد پرهزینه‌ترین خانوار به ۲۰ درصد کم‌هزینه‌ترین خانوار از ۶.۷۸ در سال ۱۳۹۰ به ۷.۶۹ در سال ۱۴۰۱ افزایش یافته است.
برنده تورم، ثروتمندان هستند
ثروتمندان برنده واقعی تورم هستند، این درحالی است که در طرف مقابل، خانوار‌های کمتر برخوردار و دهک‌های پایین درآمدی تنها داشته‌شان برای تامین مخارج زندگی، درآمد ناشی از کار است که کمتر از تورم شاخص‌بندی می‌شود. بنابراین با شدت گرفتن روند تورمی در دهک‌های پایین درآمدی، با شدت بیشتری تورم را متحمل می‌شوند و به‌طور مداوم قدرت خریدشان کاسته می‌شود. خرید مسکن از توان آن‌ها خارج شده و برخی محاسبات تخمینی، زمان انتظار برای خانه‌دار شدن کارگر ایرانی را حدود ۱۰۰ سال برآورد می‌کنند.
کالای بادوام از دسترس فقرا خارج شد
روند مزمن تورم و افزایش مداوم قیمت‌ها باعث شده است برخی کالا‌های بادوام نظیر خودرو ماهیت دارایی یافته و از دسترس فقرا و حتی طبقه متوسط نیز خارج شود. با این نگاه، با توجه به اینکه نه فقط در قوانین بودجه تمهیدی واقع‌بینانه برای ایجاد چتر حمایتی و کنترل تورم اندیشیده نشده، بلکه حتی با توجه به کسری بودجه‌ای که در قوانین بودجه پنهان است؛ به شدت گرفتن تورم دامن خواهد زد و افزایش فقر و نابرابری دور از ذهن نیست.
عدالت در توزیع فقر
در شرایط کنونی هر قدر که از دهک‌های بالای درآمدی به سمت گروه‌های درآمدی متوسط و ضعیف حرکت کنیم، درجه آسیب‌پذیری افزایش می‌یابد. طبقات متوسط امکان تحرک طبقاتی را از دست می‌دهند و ریسک سقوط به دهک‌های پایین درآمدی نسبت به شانس ورود به دهک‌های بالای درآمدی بیشتر می‌شود. در این وضعیت سبد مصرفی طبقات پایین و متوسط درآمدی به سمت نیاز‌های اساسی تغییر می‌کند و جمعیت زیادی به ورطه فقر سقوط می‌کنند.
افزایش جمعیت فقیر منجر به این امر می‌شود که طیف گسترده‌ای از افراد جامعه، همسطح همدیگر شوند و گویی کاهش نابرابری در سطح جامعه در معنای معکوس آن اتفاق می‌افتد. مرکز پژوهش‌های مجلس برای توصیف چنین وضعیتی عنوان کرده که نوعی «عدالت در توزیع فقر» شکل گرفته است که افزایش فقر مستمر نتیجه آن می‌شود. فقر مستمر بخشی از جمعیت فقیر است که امکان خروج از فقر را از دست داده و در تله فقر و محرومیت گرفتار شده است.
بنابراین این گروه یعنی فقرا و محرومان، از بازندگان واقعی تورم‌های مزمن هستند. در سال ۱۴۰۰ خط فقر سرانه متوسط کشوری با رشد حدود ۵۰ درصدی نسبت به سال ۱۳۹۹ به میزان حدود یک میلیون و هفتصد هزار تومان رسیده است. براساس خط فقر سرانه برآورده شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس، خط فقر متوسط کشوری در سال ۱۴۰۰ برای یک خانوار چهارنفره در حدود چهار میلیون و پانصد هزار تومان بوده است.
دلالان سوار بر شوک‌های تورمی می‌شوند
آن طرف شوک‌های تورمی و تورم‌های مزمن روی سوداگران و دلالان مانند پدیده پادشکننده اثر می‌گذارد. شوک تورمی با افزایش فعالیت سوداگری همراه شده و بنابراین این گروه را غنی‌تر می‌کند. در شرایط تورمی واسطه‌گری به قصد سوداگری کالا‌ها افزایش می‌یابد و گروهی به بهای فقیرتر شدن جمعیت کثیری بهره‌مند می‌شوند و مرز‌های اخلاقی را می‌شکنند. این گروه شرایط تورمی را شرط کسب سود می‌دانند و از تغییر شرایط به سمت ثبات استقبال نمی‌کنند.
تورم مزمن از یکسو عده کمی را غنی و جمعیت کثیری را فقیر و از سوی دیگر نظم و روح اخلاقی حاکم بر جامعه را دچار اضمحلال می‌کند. در چنین شرایطی امکان توسعه از جامعه سلب شده و چشم‌انداز مثبتی برای حرکت رو به جلو وجود نخواهد داشت. این سازوکار به معنی کاهش شدید فعالیت‌های توسعه‌ای و افزایش فعالیت‌های ضدتوسعه‌ای است و در چنین شرایطی سیاستگذار به دلیل غوطه‌ور بودن در فضای ابهام و سردرگمی، تصمیمات و اقدامات مخاطره‌آمیز را در دستورکار خود قرار می‌دهد که هزینه‌های اجتماعی و سیاسی- اقتصادی آن کمتر قابل جبران است.
شکاف طبقاتی بیشتر شد
روند افزایشی نسبت هزینه‌های دهک دهم به دهک اول، شدت گرفتن شکاف طبقاتی در اقتصاد را نشان می‌دهد. تورم مزمن در اقتصاد به‌طور مداوم از قدرت خرید خانوار‌های دهک‌های پایین درآمدی کاسته و ترکیب سبد هزینه‌های آن‌ها را تغییر داده است. مصداق این موضوع افزایش سهم هزینه نیاز‌های اولیه در دهک‌های پایین درآمدی است؛ برای مثال افزایش تورم باعث می‌شود خانوار‌های کم‌درآمد از نیاز‌هایی مانند سلامت، کالای فرهنگی، آموزش و ... چشم‌پوشی کرده تا توانایی تامین نیاز‌های اولیه خود مانند مسکن و خوراک را داشته باشند.
طی چند سال اخیر سهم هزینه‌های خوراکی از کل هزینه‌های خانوار رو به افزایش است و در مقابل سهم هزینه‌های غیرخوراکی که شامل هزینه‌های پوشاک، بهداشت و درمان، تحصیل، تفریحات و سرگرمی و سایر هزینه‌های غیرخوراکی می‌شود، کاهش یافته است.
دخل و خرج دولت تناسبی ندارد
در شرایطی که رشد اقتصادی مورد انتظار تحقق نیافته و شکاف درآمد-هزینه و پیامد‌های ناشی از حذف ارز ترجیحی، تورم افسارگسیخته بالای ۴۰ درصد را ایجاد کرده، عرصه‌های اجتماعی در دام و اسارت ضعف سیاست‌های اقتصادی قرار گرفته است، زیرا تناسبی میان منابع اقتصادی و مصارف اجتماعی وجود ندارد. به بیان دیگر، دخل وخرج دولت با هم همخوانی ندارد. به‌طوری که بیش‌برآوردی قابل توجه برخی اقلام منابع عمومی نظیر صادرات نفت، واگذاری شرکت‌های دولتی و مولدسازی دارایی‌های دولت و کم‌برآوردی برخی مصارف، نظیر خرید تضمینی گندم و تکالیف سازمان تامین اجتماعی و همچنین درج ارقام قابل توجه خارج از سقف بودجه عمومی (نظیر منابع و مصارف سازمان هدفمندسازی به رقم ۶۵۰ هزار میلیارد تومان) و عدم ارایه جدول منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها و اخذ مجوز‌های بدون سقف برای واگذاری نفت خام به منظور پرداخت تعهدات و عناوین غیردقیقی مانند طرح‌های پیشران، موید ابهام، ناترازی و کاستی‌های شیوه بودجه‌ریزی کشور است که منطق هماهنگی و تناسب دخل‌وخرج را برهم زده است.
بیشتر بخوانید:چرا کاهش مصرف کالری در ایران خطرناک است؟
بودجه به منابع ناپایدار وابسته شد
اگرچه درآمد‌های مالیاتی از ۴۰ درصد منابع در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ به ۴۳ درصد منابع در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ افزایش یافته است؛ اما این سطح پایین از درآمد‌های مالیاتی در بودجه به معنای وابستگی بیشتر بودجه عمومی به منابع ناپایدار و نااطمینانی از فروش نفت، واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال، استقراض و استفاده از پایه پولی است. این امر باعث شده که سیاست‌های مالی دولت در اکثر موارد اثر تحولی در نظام بودجه‌ریزی و توسعه‌ای کشور ایجاد نکند و به موازات شوک‌های تورمی، عرصه‌های اجتماعی به شدت در تسخیر ناکارآمدی سیاست‌های مالی دولت قرار بگیرند. در چنین فرآیند سیاستگذاری در بستر حدس و گمان‌های نادقیق، ریسک‌های تصمیم‌گیری و پیامد‌های اجتماعی ناخواسته به شدت افزایش پیدا می‌کند. به تاسی از این روند، سیاست‌های اجتماعی نیز کارآمدی خود را از دست خواهند داد و از سوی دیگر در عرصه‌های اقتصادی با اتخاذ رویکرد‌های شوک‌درمانی و تورم‌زا، چرخه بازتولید مسائل اجتماعی فقر و نابرابری‌های اجتماعی به گردش در می‌آید.
بار مالیاتی روی دوش حقوق‌بگیران است
در سال ۱۴۰۲ مالیات بر درآمد و مالیات بر شرکت‌ها اشخاص حقوقی در مجموع حدود ۴۶ درصد از مالیات پرداختی را تشکیل می‌دهند. این در حالی است که مالیات بر ثروت تنها ۴.۵ درصد از پایه مالیاتی سال ۱۴۰۲ را شکل می‌دهد و روند سهم آن نیز حتی نزولی بوده است.
به عبارت دیگر، به نظر می‌رسد تا اندازه زیادی حقوق‌بگیران ثابت و بنگاه‌های تولیدی بار مالیاتی را بر دوش می‌کشند و برخلاف نگاه عدالت مالیاتی، ثروتمندان که به دلیل برخورداری مالی بالاتر، بهره بیشتری از امکانات ملی دارند؛ کمترین بار مالیاتی را بر دوش می‌کشند؛ چراکه سازوکار مالیات‌ستانی بر ثروت یا بهتر بگوییم مالیات بر مجموعه درآمد در ایران ناقص است. در این راستا، بنرجی برنده جایزه نوبل ۲۰۱۹ اقتصاد قائل به این است که راز رشد اقتصاد نه در تخفیف مالیاتی به ثروتمندان و ایده ریزش از بالای ثمرات رشد، بلکه مالیات‌ستانی از ثروتمندان و صرف آن برای بقیه بخش‌ها و توانمندسازی فقرا و تحریک تقاضاست.
این دیدگاه مدعی است رشد از بالا نمی‌ریزد، بلکه از پایین می‌جوشد. به نظر می‌رسد از حقوق‌بگیران و بنگاه‌های تولیدی بیش از آنچه در قانون برآورد شده، مالیات اخذ شده است و در مقابل ثروتمندان علاوه بر اینکه در قانون نیز سهم کمتری از بار مالیاتی دارند؛ همان سهم کمتر را نیز با فرار مالیاتی پرداخت نکرده‌اند. این روند از لحاظ توجه به عدالت اجتماعی ناکارآمد است؛ چراکه در طبقات کم درآمد، محل کسب درآمد افراد، تنها درآمد ناشی از کار است و طبقات کم درآمد دارایی‌های انباشته شده را در اختیار ندارند تا از آن طریق محل درآمدی غیر از کار داشته باشند.
این در حالی است که برای طبقه پردرآمد به دلیل برخورداری از دارایی‌های انباشته بزرگ‌تر، درآمد ناشی از کار سهم ناچیزی از درآمد کل‌شان دارد و سهم بزرگ‌تر از درآمد طبقه پردرآمد، شامل درآمد ناشی از عایدی‌های سرمایه‌ای است. در عین حال، مالیات بر ثروت سهم بسیار ناچیزی از منابع درآمدی مالیاتی را دارد به عنوان مثال، در قانون بودجه ۱۴۰۲ معادل ۴.۲ درصد بوده است که تحقق هم نمی‌یابد.