بورسی شدن شستا، الزام یا انتخاب؟

اقتصاد۲۴ - علی حیدری، نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی در یادداشت پیش‌رو به موضوع عرضه شدن اخیر سهام بخشی از بنگاههای متعلق به سازمان تامین اجتماعی در بازار بورس پراخته است.

اندوخته گذاری ذخایر بیمه‌ای و سرمایه گذاری و به جریان انداختن ذخایر با هدف حفظ و ارتقاء ارزش آن‌ها جهت

پاسخگویی به تعهدات آتی، یک اصل پذیرفته شده بنیادین در بیمه‌های تجاری و اجتماعی است امری که در ماده ۱ قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ جزو مأموریت‌ها و تکالیف ذاتی سازمان تامین اجتماعی تبیین شده است و سیالیت سرمایه گذاری‌های بیمه‌ای با لزوم رعایت ۴ اصل سودآوری زیاد، ریسک پایین و قابلیت نقدشوندگی بالا و تنوع و تکثر در سبد سرمایه گذاری با هدف توزیع و مدیریت ریسک و مخاطرات احتمالی (پرهیز از تمرکز سرمایه گذاری در یک صنعت - بازار) نیز بر این قلمرو حاکم است.

تا اواخر دهه ۳۰ طبق قانون، ذخایر بیمه‌ای سازمان تامین اجتماعی نزد بانک ملی ایران سپرده گذاری می‌شد، در سال ۱۳۳۷ بانک رفاه کارگران با مشارکت کارفرمایان و کارگران تشکیل می‌شود و طبق قانون مقرر می‌گردد ذخایر بیمه‌ای سازمان از طریق بانک مزبور به جریان بیافتد (وام‌های کارگشایی و مسکن بانک مزبور به بیمه‌شدگان هم به رفع نیاز‌های اساسی و ارتقاء کیفیت زندگی آن‌ها می‌انجامید و هم سودی را نصیب بانک و بالمال سازمان می‎کرد). در سال ۱۳۴۷ شرکت خانه سازی ایران توسط سازمان تامین اجتماعی تاسیس می‎گردد تا هم واحد‌های اداری و درمانی مورد نیاز سازمان را بسازد و هم با کمک تسهیلات بانک رفاه و زمین‌هایی که از وزارت کشاورزی و منابع طبیعی می‎خرید، نسبت به انبوه سازی مسکن برای کارگران اقدام کند و سرمایه گذاری اقتصادی با رویکرد اجتماعی شکل می‌گرفت. در سال ۱۳۵۷ حسب تصویب شورای اقتصاد و دولت و بموجب تبصره ۵۰ قانون بودجه سال ۱۳۵۷ کل کشور مقرر می‌گردد شرکت سرمایه گذاری تامین اجتماعی برای تمرکز امور سرمایه گذاری ذخایر بیمه‌ای سازمان مزبور تشکیل شود.

 

پس از انقلاب این تبصره مغفول می‌ماند و بموجب مصوبات شورای انقلاب دو بانک کاملاً سهامی عام و ملی یعنی بانک رفاه کارگران و بانک سپه (متعلق به صندوق بازنشستگی ارتش) اشتباهاً به همراه بانک‌های مربوط به درباریان و سرمایه داران قبل از انقلاب، ملی و دولتی می‌شوند و عملاً سازمان تامین اجتماعی از امکان سرمایه‎گذاری بر روی ذخایر بیمه‌ای خود محروم می‌شود؛ که این امر باتوجه به کاهش چندین باره ارزش ریال در مقابل دلار و تعدیل پایه پولی، عملاً به کاهش ارزش ذخایر نقدی سازمان طی حدود دو دهه منجر می‌شود.
در خلال انقلاب و جنگ ذخایر نقدی حدود ۸۵ میلیارد تومانی صندوق بازنشستگی ارتش صرف هزینه‌های جاری دولت می‌شود و در مقطعی دولت ۵ میلیارد تومان از سازمان تامین اجتماعی قرض بر می‌دارد و مقرر می‌شود بجای آن ملک و اموال مصادره شده را تهاتر کند؛ که اینکار در قالب تبصره ۸۲ قانون بودجه سال ۱۳۶۲ آغاز می‌شود و حدود ۲ میلیارد تومان از بدهی دولت با املاک و سهام برخی شرکت‌ها تهاتر می‌شود و حدود
۳ میلیارد تومان آن هنوز بر ذمه دولت است. فرایند وصول حق بیمه (اعمال ماده ۵۰ قانون تامین اجتماعی) و نیز تملک اموال و سهام ناشی از عدم بازپرداخت تسهیلات اعطایی (تا قبل از شکل گیری شستا و بلحاظ دولتی شدن بانک رفاه کارگران، سازمان تامین اجتماعی رأساً و مستقیماً نسبت به اعطای تسهیلات اقدام می‌نمود) بخودی خود سازمان را با مسأله مالکیت سهام و اموال مواجه می‏سازد. صرفنظر از اینکه بخش اعظم سرمایه‌های شکل گرفته در مجموعه اقتصادی سازمان تامین اجتماعی از محل تهاتر سهام یا بدهی دولت و دستگاه‌های اجرایی (بطور مثال تملک سهام متعلق به وزارت جهاد کشاورزی و یا وزارت اطلاعات بابت تهاتر مطالبات سازمان از آنها) بوده است.

 

دولتی شدن بانک رفاه کارگران، عدم اعطای سود از سوی بانک‌ها به ذخایر و سپرده‌های نقدی سازمان تامین اجتماعی و تملک سهام و شرکت‌ها در قبال تهاتر بدهی دولت و بدهی‌های بیمه‌ای و بدهی‌های ناشی از تسهیلات سرمایه گذاری اعطایی و ... باعث گردید که طی سال‌های ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۵ امکان سرمایه گذاری در بانک رفاه کارگران و یا ازطریق خرید سهام شرکت‌ها از سازمان سلب شود و ذخایر نقدی سازمان طی سنوات مزبور باتوجه به نرخ تورم، کاهش ارزش ریال در مقابل دلار و تعدیل پایه پولی دچار نقصان و کاهش ارزش شوند.
در حالی که اگر سازمان از محل این ذخایر نسبت به خرید سهام شرکت‌ها اقدام نموده بود ارزش ذخایر آن بخاطر نرخ جایگزینی دلاری بالا و سود سرمایه‌ای (Capital Gain) بالا می‌رفت. فلذا اگرچه ناکارآمدی، فساد، سوء مدیریت و ... در ادوار مختلف فعالیت شستا را نمی‌توان نادیده گرفت ولیکن در عین حال بایستی این سناریو را نیز مدنظر داشت که اگر این ذخایر را سازمان بصورت نقدی نگه می‌داشت یا توسط دولت‌ها بصورت استقراض تصاحب می‌شد و مورد دست اندازی قرار می‌گرفت و یا در بانک‌ها ارزش واقعی خود را از دست می‌داد.

 

بالاخره در سال ۱۳۶۵ شرکت سرمایه گذاری تامین اجتماعی بصورت سهامی خاص تاسیس گردید و فعالیت خود را آغاز نمود. در ادوار مختلف ازجمله اوائل دهه هفتاد (در دولت هشتم طی مصوبه هیات مدیره کلیه شرکت‌های انتفاعی و تجاری زیرمجموعه مستقیم سازمان بطور یکجا به شستا منتقل شد) و بویژه در دولت نهم به بعد، سازمان علاوه بر سرمایه گذاری در شستا، اداره امور سهام تعداد قابل توجهی شرکت را بطور مستقیم انجام می‌داد و در دولت‌های نهم و دهم دو بار نسبت به ایجاد شستای ۲ و ۳ (شرکت آتا در زمان مدیرعاملی آقای ضیایی و شرکت شستاما در زمان مدیرعاملی آقای مرتضوی) اقدام شد که بعد از مدتی متوقف و تبدیل شدند.

پس از دوره مدیرعاملی دکتر کرباسیان که تعدادی شرکت از محل تبصره ۸۲ بابت تهاتر و بازپرداخت قرض ۵ میلیاردی دریافتی دولت به سازمان واگذار گردید، اولین بار در دولت هشتم یک بسته کامل از شرکت‌های مهم به‎مبلغ ۴۰۰ میلیارد تومان بابت تهاتر بدهی‌های دولت به سازمان واگذار گردید که در قیاس با کل بدهی دولت، رقم قابل توجهی بود. در دولت نهم و در دوره مدیرعاملی آقای مددی، (ایشان بعد از اینکه با مدیرعامل شستا اختلاف پیدا کردند به دنبال این بودند که شستا را شش تا بکنند) و نیز در دوره مدیرعاملی آقای ضیایی، دولت بازپرداخت بدهی به سازمان نداشت و حتی این دو مدیرعامل اینگونه توجیه می‌کردند که وقتی سود شستا ۱۱ درصد است (البته بدون (Capital Gain)) و سودی که به بدهی‌های دولت تعلق می‌گیرد (نرخ اوراق مشارکت) مثلاً ۱۷ درصد است پس بهتر است ما از دولت بدهی سازمان را نگیریم و بگذاریم سود به آن تعلق بگیرد؟! در اواخر دوره آقای ضیایی و در دوره آقای ذبیحی اساساً رئیس دولت وقت منکر وجود بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی شد ولیکن در نزدیکی انتخابات سال ۱۳۸۸ مقداری سهام به سازمان واگذار شد و در قالب حکم قانون بودجه برای همسانسازی حقوق مستمری بگیران (که قرار بود ۲۵۰۰ میلیارد تومان از سوی دولت به سازمان اعطاء شود) ۵ درصد سهام شرکت مخابرات به سازمان واگذار، ولی در مزایده سهام مخابرات به ارزش حدود ۹۰۰ میلیارد تومان فروخته شد که عدم النفع و زیان زیادی بابت قیمت سهام به سازمان تحمیل شد و بار مالی رقم واریزی به حساب مستمری بگیران از شب انتخابات تاکنون بالغ بر ۱۵۰۰۰ هزار میلیارد تومان شده است چراکه مبلغ پرداختی دولت نازل و فقط برای یکسال بود و در سنوات بعدی پرداختی انجام نشد.

 

در دوره آقای حافظی هم بخاطر اختلافات درونی دولت با ایشان، رئیس جمهور وقت در رادیو و تلویزیون مجدداً منکر وجود بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی شد ولیکن با آمدن آقای مرتضوی به سازمان نه تنها دولت بدهی خود را پذیرفت بلکه بموجب مصوباتی با واگذاری سهام ۲۲ شرکت به سازمان، بدهی ۳۵ هزار میلیارد تومانی خود به سازمان را روی کاغذ تأدیه کرد ولیکن در آن زمان و بویژه بعد از دوره آقای ذبیحی بخاطر اختلاف بین مدیرعامل سازمان و مدیرعامل شستا (که غالباً با دولت و معاون اول وقت هماهنگ بود) متولیان وقت سازمان از واگذاری سهام دریافتی به شستا احتراز می‌کردند و سهام را در زیرمجموعه مستقیم خود اداره می‌کردند و این امر سبب شد که در خلال آن سالها، سهام مزبور به سازمان منتقل نشود و دولت دهم بموجب مصوباتی همان شرکت‌ها را به پیمانکاران طرف قرارداد وزارت نفت و نیرو بفروشد و یا صرف مصارف دیگر بنماید و از ید سازمان خارج کند.

 

در ابتدای دولت یازدهم متاسفانه سهام معدن گل گهر که در دوره آقای مرتضوی به سازمان واگذار شده بود پس گرفته شد و همچنین دولت در مورد قیمت سهام واگذاری در دولت قبل که هنوز به نام سازمان نشده بود (اگر سهام مزبور در اختیار شستا قرار می‌گرفت فرآیند نقل و انتقال سریعتر طی می‌شد و دولت نمی‌توانست تشکیک کند) از نظر قیمت گذاری ایراد وارد کرد و بعد از کش و قوس فراوان با قیمت بالاتر تهاتر انجام شد و سهام به نام سازمان منتقل شد.

سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در سال ۱۳۸۴ و در دولت هشتم ابلاغ شد ولیکن در ذیل بند "ج" آن که مربوط به واگذاری سهام دولت است آمده بود که "سیاست‌های این بخش متعاقباً ابلاغ خواهد شد". با استقرار دولت نهم و در سال ۱۳۸۵ بند "ج" سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مبنی بر صدور مجوز واگذاری سهام دولت که در ذیل اصل ۴۴ بوده و جزو امور حاکمیتی نیست، ابلاغ شد و بزرگترین حجم خصوصی سازی و واگذاری سهام دولتی در دولت‌های نهم و دهم انجام شد که بخشی از آن نیز برای بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی به شرحی که گفته شد، مصروف گردید.

 

در بند ۲-۱ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ بر لزوم استفاده از منابع حاصل از واگذاری‌ها برای تقویت تامین اجتماعی تاکید شده بود که نه تنها به این حکم توجه نشد بلکه بخاطر تبعات ناشی از خصوصی سازی (اخراج و تعدیل نیروی کار، تعطیلی کارخانه و فروش املاک آن و ...) عملاً بیشترین ضربات به سازمان تامین اجتماعی از ناحیه خصوصی سازی وارد شد و تعداد مستمری بگیران و مقرری بگیران سازمان را افزایش داد و درمورد سایر صندوق‌های بازنشستگی (نظیر فولاد، بانکها، بیمه‌ها و ...) باتوجه به اینکه بدهی انباشته گذشته و آتی شرکت‌ها و کارخانجات بابت حق بیمه کارکنان در قیمت گذاری لحاظ نشده بود، عملاً ورودی صندوق‌ها را کاهش داد و خروجی آن‌ها را افزایش داد و بار مالی ورشکستگی و کسری آن‌ها را بر دوش دولت و دستگاه‌های اجرایی ذیربط انداخت.

 

در ابلاغیه بند "ج" سیاست‌های کلی که ناظر به فرایند واگذاری سهام دولتی بود نیز مجوز واگذاری ۸۰% سهام بنگاه‌های دولتی به موسسات عمومی غیردولتی نظیر سازمان تامین اجتماعی صادر شد. چراکه این نوع موسسات عملاً یک تعاونی فراگیر ملی و سهامی عام هستند. این فرایند‌ها در چارچوب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ انجام پذیرفت که در سال ۱۳۸۶ تصویب شده بود و بموجب این فرایند واگذاری‌ها با استفاده از مجوزات قانون مزبور در طول دولت‌های نهم و دهم انجام گرفته بود ولیکن از سال ۱۳۹۲ با شروع بکار دولت یازدهم زمزمه‌هایی از سوی مجلس شروع شد مبنی بر اینکه دولت نبایستی بابت تهاتر دیون خود نسبت به واگذاری سهام اقدام نماید و همزمان بحث‌هایی درخصوص خصولتی‌ها و شبه دولتی‌ها از سوی مجلس و بخشی از بدنه دولت دامن زده شد و متاسفانه در این میان سازمان تامین اجتماعی را در ردیف مجموعه‌های اقتصادی وابسته به دولت (دستگاه‌های اجرایی) و حاکمیت (بنیاد‌ها و نهادها) قرار می‌دادند و حال آنکه سازمان تامین اجتماعی متعلق به میلیون‌ها نفر بیمه‎شده و مستمری بگیر است و در ذات وظایف و مأموریت‌های قانونی اش مکلف و مبعوث به سرمایه گذاری بر روی ذخایر و اندوخته‌های بیمه‌ای است. در هر حال مجلس وقت بلحاظ سیاسی و بخشی از بدنه دولت بخاطر اینرسی و مقاومت در مقابل از دست دادن شرکت‌های تصدیگری زیرمجموعه خود، هجمه‌هایی را علیه بخش سرمایه گذاری سازمان تامین اجتماعی شکل دادند.

 

این افراد در مجلس و دولت باتوجه به اینکه در دولت قبل با تغییر اساسنامه سازمان تامین اجتماعی، استقلال مالی و اداری و شخصیت مستقل حقوقی آن و نیز اداره سه جانبه ارکان عالی آن به هم خورده بود و با این استدلال که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مستقیماً در اداره این سرمایه‌ها مداخله می‌کند بالنتیجه سازمان تامین اجتماعی را خصولتی و شبه دولتی قلمداد و چه بسا به غلط آنرا مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی و مکلف به واگذاری و خصوصی سازی قلمداد می‌کردند.

 

نتیجه آنکه بلافاصله پس از استقرار دولت یازدهم طرحی در مجلس تحت عنوان قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در سال ۱۳۹۳ به تصویب مجلس رسید که واگذاری سهام بابت رد دیون دولت را ممنوع نموده و نهاد‌های عمومی غیردولتی ازجمله سازمان تامین اجتماعی را از دارا بودن بیش از ۴۰ درصد سهام یک شرکت منع می‌کرد. جالب توجه اینکه متولیان وقت سازمان تامین اجتماعی براساس مراودات شخصی و نه مصالح سازمانی برای نماینده طراح اصلی این طرح در حوزه انتخابیه اش یک درمانگاه ساختند؟!

"۲- موسسات و نهاد‌های عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون محاسبات عمومی و شرکت‌های تابعه و وابسته آن‌ها حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعاً حداکثر تا چهل درصد سهم بازار هر کالا و یا خدمت را دارند.
۳- مجموع حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم سهام و کرسی مدیریتی (سهم در هیات مدیره) در هر بنگاه اقتصادی تا سقف چهل درصد برای هر موسسه و نهاد عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون محاسبات عمومی که قانوناً مجوز فعالیت اقتصادی دارند، مجاز می‌باشد.
تبصره ۱- موسسات و نهاد‌های موضوع این بند می‌توانند واحد‌های تولیدی و خدماتی با مالکیت صددرصدی احداث نمایند. در این صورت مکلفند حداکثر تا چهارسال پس از بهره برداری، سهم و کرسی مدیریتی (سهم در هیات مدیره) خود در هر بنگاه را تا سقف مشخص شده در این بند کاهش دهند.
تبصره ۲- موسسات و نهاد‌های عمومی مذکور مکلفند سهام و کرسی مدیریتی (سهم در هیات مدیره) مازاد بر سقف در این بند را به صورت مرحله‌ای حداکثر تا پنج سال پس از ابلاغ این قانون واگذار نمایند. "
که این حکم عملاً شستا را از ید سازمان خارج می‌سازد و بورسی شدن شستا را از حالت یک انتخاب به یک الزام و اجبار قانونی مبدل ساخت.

 

در فرازی دیگر از این قانون نیز، راه بازپرداخت بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی ازطریق تهاتر سهام بسته شد که البته بعد‌ها با تلاش نگارنده و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تامین اجتماعی در قالب ماده ۱۲ برنامه ششم توسعه از منظر نگارش قانون این مشکل برطرف شد:

 

"۴- تسویه، تهاتر و تائیه بدهی‌های قانونی دولت به نهاد‌های عمومی غیردولتی موضوع این ماده و شرکت‌های وابسته به بانک‌های دولتی ازطریق واگذاری سهام بنگاه ها، اموال و دارایی‌های دولت و شرکت‌های دولتی ممنوع است. دولت می‌تواند از طریق فروش سهام بنگاه‌ها و اموال و دارایی‌های خود و شرکت‌های دولتی و تبدیل به وجوه نقد، در چارچوب بودجه‌های سنواتی بدهی‌های خویش را تأدیه نماید. "

در فراز بعدی قانون یاد شده نیز سازمان مکلف به تطبیق گزارشگری مالی شستا براساس رویه‌های ابلاغی بازار سرمایه گردید:

 

"۵- شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به اشخاص حقوقی زیر حسب مورد موظفند نسبت به ارائه اطلاعات کامل مالی خود جهت ثبت نزد سازمان بورس و اوراق بهادار مطابق قوانین و مقررات مربوط عمل کنند. بنگاه‌های مذکور موظفند درصورت لزوم نسبت به مطابقت ساختار و شیوه گزارشگری مالی برابر قوانین و مقررات بازار سرمایه اقدام کنند. سازمان بورس و اوراق بهادار موظف است درصورت درخواس شورای رقابت گزارش‌های مالی مربوطه را ارائه کند. "

 

"الف- موسسات و نهاد‌های عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی
ب- نهاد‌های نظامی و انتظامی کشور
ج- سازمان‌ها و موسسات خیریه کشور
د- نهاد‌ها و سازمان‌های وقفی و بقاع متبرکه
ﻫ - کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و لشگری، نظیر صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی و وابسته به دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است.
و- نهاد‌های انقلاب اسلامی".

 

ولی خب پر واضح است که از بین تمام مصادیق این حکم قانونی فقط زور دولت و مجلس به سازمان تامین اجتماعی می‌رسد و رسیده است؛ و با نگاهی گذرا به وضعیت تملک سهام شرکت‌ها و بانک‌های بزرگ کشور می‌توان دریافت که تنها این خواب‌ها برای سازمان تامین اجتماعی تعبیر شده و سایر دستگاه‌های اجرایی و حاکمیتی فارغ البال مشغول تصدیگری هستند.

 

متعاقب این امر در سال ۱۳۹۵ مجدداً طرح دیگری تحت عنوان قانون اصلاح بخشی از قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (مواد ۳، ۶ و ۲۴) به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که اولاً اطلاق احکام موصوف را با صراحت بیشتری به سازمان تامین اجتماعی تعمیم می‌داد و علاوه بر آن مجازات‌ها و جرائمی را درصورت عدم اجرای مفاد قانون در نظر گرفت و از همه مهمتر اینکه بموجب احکام قانون مزبور و اصلاحات بعدی آن، درصورت عدم واگذاری مازاد سهام از سقف‌های تعیین شده، اختیارات مالک در قبال آن بخش سهام از او سلب و در اختیار سازمان خصوصی سازی و یا وزارت امور اقتصادی و دارائی قرار می‌گیرد و علاوه بر آن یا جرائم مالیاتی سنگینی به آن وضع می‌شود.
"ماده ۳- در ماده (۶) قانون مصوب ۰۱/۰۴/۱۳۹۳ اصلاحات زیر بعمل می‌آید:
۱- در بند (۱) عبارت «اشخاص حقوقی: موسسات و نهاد‌های عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون محاسبات عمومی، نهاد‌های نظامی و انتظامی کشور، سازمان‌ها و موسسات خیریه کشور، نهاد‌ها و سازمان‌های وقفی و بقاع متبرکه، کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری، لشکری نظیر صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی و وابسته به دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است و نهاد‌های انقلاب اسلامی» جایگزین عبارت «موسسات و نهاد‌های عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون محاسبات عمومی» و عبارت «اشخاص» جایگزین عبارت «نهاد‌ها و موسسات» می‌گردد.
۲- در بند (۲) این ماده عبارت «اشخاص حقوقی بند (۱) این ماده» جایگزین عبارت «موسسات و نهاد‌های عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون محاسبات عمومی» می‌شود. "

 

که البته باز هم از بین تمامی دستگاه‌های اجرایی و نهاد‌ها و بنیاد‌های مشمول این احکام، زور مجلس و دولت فقط به سازمان تامین اجتماعی می‌رسد و رسید.

 

علیرغم اینکه در بند ح ماده ۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، باید اصل بنگاهداری برای سازمان تامین اجتماعی حفظ می‌شد و در جز ۱۱ بند الف ماده ۷ قانون مزبور بر لزوم مدیریت وجوه و ذخایر سازمان تامین اجتماعی تصریح شده است و اینکه حکم مندرج در بند ﻫ ماده ۱۵ قانون یادشده اجرایی نشده و ضوابط کلی نحوه مدیریت وجوه، ذخایر و سرمایه گذاری‌های صندوق‌های بیمه گر اجتماعی پس از ۱۵ سال هنوز اجرایی نشده است ولیکن بهر تقدیر مجلس و دولت براساس برداشت خود از سازمان تامین اجتماعی آن را مشمول اصل ۴۴ و حکم واگذاری دانسته اند.

 

نتیجه آنکه بهر تقدیر علیرغم اینکه سازمان تامین اجتماعی یک صندوق مشاع و بین النسلی، یک تعاونی فراگیر ملی با ۴۳ میلیون عضو، یک نهاد عمومی غیردولتی و نبایستی مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی قلمداد شود براساس رویکرد‌های متخذه از سوی مجلس شورای اسلامی و نیز رویکرد‌های بخشی از بدنه دولت و حاکمیت، این سازمان را دولتی و یا شبه دولتی فرض نموده و بجای بازگرداندن استقلال مالی و اداری و شخصیت مستقل حقوقی آن و اعمال سه جانبه گرایی در ارکان عالی آن و تاکید بر اصول حکمرانی مطلوب و حاکمیت شرکتی، سازمان مزبور را مشمول احکام مربوط به واگذاری تصدیگری و سهام دولتی دانسته اند و اینگونه است که می‌توان بورسی شدن "شستا" را یک اجبار و الزام قانونی دانست نه یک انتخاب آزادانه. چراکه مقاومت بیشتر از این منجر به خارج شدن اختیارات از ید سازمان و اعمال جریمه‌های مالیاتی کمرشکن می‌شد.