اقتصاد۲۴ - فلسفه شکل‌گیری مناطق آزاد توسعه اقتصادی، تجاری و اشتغال است. یعنی کالا‌ها را می‌توان بدون پرداخت حقوق و عوارض گمرکی، از این منطقه خارج و یا به آن وارد کرد. هدف این مناطق در واقع تشویق تولید کنندگان و توزیع کنندگان در جهت صادرات است. در این گزارش با محسن پور احمدی، حقوقدان و مدیر امور حقوقی و تقنین دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی پیرامون وضعیت کارگران و مقررات اشتغال مناطق آزاد به گفتگو نشستیم که مشروح این گفتگو را در ادامه می‌خوانید.
تاریخچه و راهکار‌های مناطق آزاد در توسعه اقتصاد کلان کشور
به هنگام تصویب قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سال ۱۳۶۸، به موجب تبصره ۱۹، به دولت این اجازه را دادند که حداکثر سه منطقه مرزی، مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی تاسیس کند. بر اساس همین مصوبه هیئت دولت در هفتم بهمن ماه سال ۱۳۶۹ جزیره قشم وکیش در هجدهم اردیبهشت ماه ۱۳۷۰ محدوده‌ای از خلیج چابهار را به عنوان منطقه آزاد تجاری نام گذاری کرد.
بیشتربخوانید: بهره برداری از ۳۷۶ طرح تولیدی در مناطق آزاد تا پایان دولت دوازدهم / ایجاد اشتغال برای ۹۳ هزار نفر
در اواخر شهریور ماه ۱۳۸۳ با تصویب مجلس شورای اسلامی، مناطق آزاد ارس، انزلی و اروند و درسال ۱۳۸۶ منطقه آزاد ماکو به مناطق آزاد کشور افزوده شد. عدم وجود سلسله مراتب و تشریفات اداری، معافیت مالیاتی، آسان بودن فرایند صادرات و واردات، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و بخشودگی سود و عوارض گمرکی از مهمترین ویژگی‌های این مناطق است.
مهمترین مزیت‌های اقتصادی منطقه آزاد نسبت به سایر مناطق از جمله ویژه اقتصادی معافیت‌های مالیاتی و گمرکی صادراتی و وارداتی، جذب سرمایه گذاری خارجی، افزایش درآمد ناشی از فعالیت‌های خدماتی (حمل و نقل، بارگیری و تخلیه، بانکداری، بیمه گری و توریسم) و اشتغال مولد، صدور مجوز اقتصادی و بهره برداری و ورود ماشین‌آلات خط تولید بدون عوارض گمرکی است.
اشتغال در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی
مدل اداره و ساختار و قانون مناطق مدلی است که از کشور‌های توسعه یافته و دارای مناطق آزاد برگرفته شده است باتوجه به اینکه یکی از فاکتور‌های اصلی سرمایه‌گذاری و تولید، وجود نیروی انسانی آماده به کار است. قانون مناطق آزاد در کشور ما نیز از این قاعده مستثنی نبوده و در ماده ۱۲ آن در مقام بیان ضوابط اشتغال در مناطق آزاد و ویژه را منفک از مقررات کار براساس آئین نامه ایی در نظر گرفته است که به تصویب دولت می‌رسد. تمرکز در این قانون با نگاه رونق اقتصادی، کسب و کار و اشتغال مولد برپایه عدالت و انصاف و تساوی مزد بدون نگاه جنسیت، سن و سوابق و قومیت شده است. روح مترقی مقررات اشتغال در مناطق آزاد برمبنای برد برد است ایجاد امنیت سرمایه گذاری و امنیت شغلی با توافق طرفین و با حفظ حقوق طرفین و ضمنات اجراو نظارت حاکمیت بنا شده است.
منطبق با سیاست‌های برنامه توسعه و با رویکرد حمایت ازتولید و سرمایه گذاری و ایجاد رقابت پذیری با کشور‌های همسایه و کاهش هزینه تولید یکی از مکانسیم‌های اعطای مشوق سرمایه گذاری در مناطق آزاد مستثنی بودن از قانون کارو تامین اجتماعی در روابط کارگری و کارفرمایی است. به اعتقاد بنده اگر بخواهیم حکمی برای حوزه کارگری و کارفرمایی درنظر بگیریم باید از طریق آیین نامه مذکور باشد و قانون کار نمی‌تواند در مقام سکوت مقررات اشتغال مناطق آزاد در سازمان مناطق آزاد جاری باشد.
قانون گذار اختیار هرگونه توافق کارگری و کارفرمایی را متناسب با درآمد و کارایی به جز آنچه در ۵۱ ماده مربوطه ذکر نموده برعهده طرفین قرارداده است، نه قانون کار. این مواد آئین نامه مربوطه نیز بیشتر قواعد کلی است که نباید هر کارفرمایی از آن تعدی نماید مانند مصوبه شورای عالی کار در خصوص اعلام پایه حقوق و دستمزد در اول هرسال برای کارگران سراسر کشور از جمله مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نیز جاری و ساری است؛ همچنین مواردی مشابه از قبیل استفاده بیش از ساعت مقرر اضافه کاری، ممنوعیت استخدام زیر ۱۵ سال سن و رسیدگی به تخلفات کارگری و کارفرمایی، ضمانت اجرای آن در محاکم دادگستری و تساوی مزد بدون در نظر گرفتن جنسیت یا قومیت و...
قصد قانون گذار از سکوت در مابقی موارد وانهادن امور به اختیار کارفرما و کارگرو قرارداد فی مابین است نه تداوم حکومت قانون کار! در حقیقت قرارداد فی مابین مقررات حاکم بر روابط کارگر و کارفرمایی آن‌ها ست. کارگران شاغل در این مناطق بایستی از تفاوت مقررات روابط کار آگاه گردیده و بدانند که در فضای متفاوتی اشتغال دارند. در فضای متفاوت فرصت می‌یابند به شناخت توانایی‌های شخصی و مهارتی خود و دارا بودن انگیزه برای ارتقا و پایداری بنگاه اقتصادی شاغل در آن قدم بر می‌دارند، تلاشی که برای استحکام بخشی به بنیان اقتصادی خود، منطقه و کشور برمیدارد در قیاس با کارگران شاغل در کشور که به نظرم قانون کار این انگیزه و شوق درونی را برای کارگران ازبین برده است.
انگیزه تاسیس این مناطق چیزی جز ایجاد فضای بالنسبه مناسب‌تر کسب و کار و وجود تسهیلات قانونی بیشتر در جهت فراهم سازی امکان جذب سرمایه‌های (خارجی و داخلی) به منظور رونق اقتصادی و توسعه‌ی مناطق مستعدتر نمی‌باشد. پرداخت مزایای کارگاه به کارگران خود قبل از ایجاد مناطق بر اساس عرف کارگاه معتبر است وهیات‌های حل اختلاف واحد‌های اشتغال نیروی انسانی مناطق رسیدگی و رای به اعطای حقوق کارگران خواهد داد. مقررات اشتغال مناطق آزاد اشعار دارد با همکاری کارفرمایان، کارگران و سازمان منطقه امکانات رفاهی اعم از مسکن و تاسیسات بهداشتی و آموزشی فرهنکی ورزشی و تامین مایحتاج کارگران فرآهم میگردد و یاکارفرمایی که در منطقه مجوز فعالیت اخذ می‌نماید باید به منطقه تضامنی بدهد تا در صورت تضییع حقوق کارگر از محل آن تامین گردد.
به نظرمن اتفاقا مقررات کار مناطق آزاد بیشتر از قانون کار در حمایت از کارگر است با نگاهی که به حفظ بنگاه‌های اقتصادی نیز دارد و از ورشکستگی خیلی از بنگاه‌های اقتصادی تولیدی مشابه سرزمین اصلی که به خاطر نابسامانی و حمایت‌های غلط هم بنگاه را نابود کرده و هم کارگر را خانه نشین، جلوگیری شده است در مناطق آزاد ایجاد تشکل‌های کارگری ممنوعیت قانونی ندارد اگر تشکل‌های کارگری مورد مصادره جریان سیاسی قرارنگیرند بدون تردید می‌توانند در حفظ و بقای بنگاه‌های اقتصادی، حفظ رونق معیشت وکسب و کار بازو‌های خوب در عرصه اقتصادی و نظام حاکمیت در قالب موسسه مردم نهاد اقدام کنند، اما متاسفانه بعضا تجربه این چنین نشان نداده است.
همچنین به موجب ماده ۵۱ همین مقررات اجرای مقاوله‌نامه‌ها و توصیه نامه‌های سازمان جهانی کارکه جمهوری اسلامی ایران به پیوسته است در محدوده این مناطق نیز لازم الاجرا است ودر حمایت از اشتغال افراد بومی حضور کارگران خارجی نیز بیش از ده در صد کارگران بومی شاغل در کارگاه در مناطق آزاد ممنوعیت دارد. ضمن اینکه ادارات کار و اشتغال مناطق نیز اشتغال نیرو‌های غیربومی را با اولویت به نیروی بومی، محدودیت‌هایی را در نظر گرفته اند.
یادآور شدند مقررات اشتغال نیروی انسانی در بعضی موارد اصلاحاتی را پیش نویس نموده ایم که مهمترین آن‌ها مقررات زدایی از روابط استاد شاگردی و حرفه آموزی که می‌تواند به ایجاد بیش یک میلیون شغل در منطقه کمک کند استقرار پایه سنوات و سنوات پایان سال و رسیدگی‌های دومرحله به اختلافات کارگری و کارفرمایی و نحوه تعیین بازرس کار و ضابط در مناطق آزاد وویژه اقتصادی و آیین دادرسی رسیدگی‌ها و نحوه انتخاب نظام یکسان پرداخت دستمزد از موارد مهم این اصلاحات است که در دستور کار دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد قراردارد.
حکم دیوان عدالت اداری در خصوص پرداخت مالیات کارکنان مناطق آزاد
ماده ۱۳ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در آمد اشخاص حقیقی دارای مجوز از منطقه را از مالیات معاف نموده است هیات عمومی شورای عالی مالیاتی نیز در رای ۲۰۹۰ مورخ ۲۴/۳/۱۳۷۴ اشخاص حقیقی دارای مجوز کسب و کار اعم استخدامی را نیز معاف مالیاتی نموده است در حالیکه هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری اخیرالصدور براساس شکایت یک نفر که به اعطای مجوز معافیت به کارکنان دستگاه‌های اجرایی تابع مقررات استخدامی کشور معترض بود باتفسیر مضیق مشابه تفسیری که در رای ۳۶۱ در مورد مقررات کار بعمل آوردند از کارکنان و کارگران واحد‌های اقتصادی مستقر در مناطق آزاد که تابع مقررات اشتغال نیروی انسانی و قانون کار هستند رای به رفع معافیت مالیاتی تابع مقررات کار صادر نمودند.
در عین حال نقش معافیت مالیاتی کارگران استخدامی در این واحد‌های تولیدی به تبعیت از بنگاه اقتصادی باعث ایجاد پویایی و کمک به رونق اقتصادی، به مراتب کمتر از اهتمام به معافیت بنگاه و توجه به واحد اقتصادی و تولید کننده نیست؛ و عدم بهره مندی از مشوق‌های فوق در حوزه استخدامی می‌تواند آسیب جبران ناپذیری به پیکره بنگاه اقتصادی و تعطیلی احتمالی آن منجر شود.
به خوبی می‌دانند که حقوق پرسنل استخدامی در سرفصل درآمد قانون مالیات‌های مستقیم محسوب شده و جزء لاینفک یک فعالیت اقتصادی است و کارگر دارای مجوز از مناطق آزاد نیز برای بهبود کسب و کار، رونق اقتصادی منطقه، واحد تولیدی و امرار معاش خانواده تلاش می‌کند؛ که خود بیان گر اهداف مشترکی است که قانون گذار به درستی در ماده ۱۳ به آن اشاره و هیات عمومی شورای مالیاتی نیز به طور تخصصی آن را استخراج و اقدام به صدور رای نموده است.
حال متاسفانه افرادی نا آگاهانه روز به روز عرصه را برای فضای کسب و کار در مناطق یادشده محدود‌تر می‌نمایند غافل از اینکه در این وضعیت بحرانی اقتصادی، هرگونه تغییر در روش کسب و کار موجبات رکود و اعتراض عمومی را بدنبال خواهد داشت. به نظر دریافت مالیات برحقوق کارگری که در منطقه محروم کشور در شرایط آب و هوای نا مطبوع برای امرار معاش خویش و خانواده اش بدون داشتن حداقل‌های رفاهی شاغل است، در قیاس با افرادی که در سایر مناطق کشور در بهترین وضعیت درآمدی هستند استیفای ناروا است.
لهذا به جای اینکه پایه‌های درآمدی مالیاتی در کشور ایجاد کنیم، به دریافت مالیات از این اقشارکم درآمد ومحروم که عمداً در مرز کشور هستند اقدام می‌نمائیم که به نظرم برخلاف عدالت اجتماعی است. چطور انتظار می‌رود که مالیات از حقوق کارگری دریافت گردد که کارفرمای او از پرداخت مالیات بردرآمد معاف هست؟!
بدیهی است اخذ مالیات در ازای خدماتی است که برابر قانون بودجه عمومی کشور صرف بهبود شرایط اجتماعی و بهداشتی و ... پرداخت کنندگان مالیات می‌شود و عواید دریافت عوارض معمول کشور از جمله مالیات با واریز آن به حساب خزانه داریکل کشور، صرف هزینه‌های فوق الاشاره در سرزمین اصلی میگردد، در حالیکه مناطق آزاد از بودجه عمومی کشور استفاده نمی‌کنند و شاغلین مستقر در مناطق آزاد به رغم پرداخت مالیات از خدمات مترتب بر مالیات پرداخت شده خود محروم می‌گردند.
در مناطق آزاد با جذب امکانات فرهنگی، آموزشی، تجاری و تولیدی بیش از ۳۹ دانشگاه و ۳۰۰۰ واحد‌های خدماتی تولیدی و صنعتی اعم پالایشگاه نفت و پتروشیمی و سرمایه گذاری تقریبی بیش از ۴۰ هزار میلیاردتومان حاصل زحمات بیش از ۳۱۰ هزار نفرشاغل به صورت مستقیم در بنگاه‌های اقتصادی مناطق آزاد است. ضمناً اخذ مالیات از حقوق کارگران شاغل در کارخانجات با شرایط فعلی اقتصادی علاوه بر بالا بردن هزینه تولید باعث افزایش قیمت محصول میگردد و در عین حال هزینه سکونت در مناطق آزاد به جهت وضعیت خاص در قیاس با سرزمین اصلی بیشتر خواهد شد.
در حالیکه حقوق و مزایا و امکانات رفاهی به مراتب کمتر از سرزمین اصلی می‌باشد و این موضع مهم برخلاف شعار سال و بیانات رهبر معظم انقلاب اوایل امسال است که معظم له توصیه داشتند جزایر (که مناطق آزاد نیز جزء‌ای ازآن‌ها است) را باید توسعه داد و جمعیت آن را حفظ و چه بسا تعدادی بیشتری در این جزایر ساکن شوند. به نظرم این کاهش درآمد کارکنان ایجاد مهاجرت معکوس و گسیل سرمایه‌های اقتصادی به خارج از کشور می‌شود.
تداوم معافیت‌های مالیاتی نیروی انسانی در مناطق محروم و مرزی از جمله کارکنان استخدامی تابع مقررات اشتغال نیروی انسانی و قانون کار در مناطق آزاد به عنوان سرمایه اصلی اقتصاد کشور جهش بزرگی در اقتصاد منطقه و توسعه و امنیت پایدار را به مراتب بیش از پیش فراهم خواهد آورد که در افزایش در آمد عمومی کشور و سرانه اقتصادی کشور نیز سهم به سزایی داشته و دارد.
سخن آخر؟
ثبات قوانین مطلوب و کارا و دفع مقررات زاید و عدم وضع مقررات و قوانین متعارض و متضاد ومزاحم غیر کارشناسی و عجولانه موجبات توسعه و پیشرفت کشور و نظام خواهد بود که حداقل در حوزه مناطق آزاد بدلیل وضعیت مقررات خاص آن که همه نیاز‌های توسعه اقتصادی در منطقه آزاد را در قالب یک پازل در کنارهم چیدمان کرده اهمیت خاصی قائل شد؛ لذا هرگونه تصمیم برای مناطق ازاد در خارج از چارچوب تعریف شده ایی که در تمام کشور‌های توسعه یافته و کشور‌های همسایه وجود دارد موجبات رکود و تعطیلی مناطق آزاد تجاری – صنعتی خواهدشد.
اینجانب معتقدم هر تغییری در قانون مناطق آزاد ایجادشود ساختار شکلی و ماهوی قانون را تخریب و کارایی سایر مفاد قانونی را نیز ازدست خواهد داد فی المثل اگر ماده ۱۳ در مورد معافیت مالیاتی به هردلیل دست خوش تغییر شود بدون استثناء بر موارد یک تا ماده ۲۹ آن تاثیر بسزایی خواهدداشت. درخواست ما از مسئولین حوزه‌های مختلف اقتصادی این است که قبل از هرگونه اظهارنظر، قوانین حاکم در مناطق آزاد کشور و سایر کشور‌های دنیار را مطالعه نمایند و با کسب اطلاعات بیشتر و بازدید از تاسیسات منطقه و دریافت گزارشات واقعی و عینی و با حضور کارشناسان ان حوزه در پشت میز تصمیم گیری بنشینند. کماینکه بحمدالله مسئولینی که در سنوات اخیر اطلاعات خودرا ازمناطق افزایش داده اند نظراتشان به تناسب به نفع مناطق ازاد تغییر کرده است.
همه به خوبی می‌دانیم اظهارنظرات بدون پشتوانه و غیر تخصصی و تغییرات مکرر احکام قانونی مناطق آزاد در سایر قوانین دستگاه‌های اجرایی کشور و کاهش روز به روز مزایا و مشوق‌های سرمایه گذاری به نظر جزایجاد تشویش اذهان و سلب اعتماد عمومی و جلوگیری از آورده سرمایه توسط سرمایه گذاران به کشور سودی نخواهد داشت و صدمه مهلکی به اقتصاد کشور وارد خواهد آورد. در این برهه زمانی تقویت مناطق آزاد و استفاده از ظرفیت این مناطق به جهت مجاورت مرزی با کشور‌های همسایه همانطور که مقام معظم رهبری مدظله‌العالی همواره در بیانات مربوط به اقتصاد مقاومتی ایجاد ارتباط تجاری و مراودات مالی با کشور‌های همسایه را توصیه داشتند، استفاده از ظرفیت بالقوه مناطق می‌تواند به جهت همجواری با مرز‌های کشور‌های همسایه و دسترسی به آب‌های آزاد توصیه معظم له را عینی و به سرعت محقق نمود و از طریق ایجاد مشوق‌های سرمایه گذاری دراین مناطق و تبادل اقتصادی باوجود داشتن مقررات مشترک کمک حال خوبی برای رونق اقتصادی سرزمین اصلی باشند. در آخر نکته‌ای یادآور شوم ایجاد مناطق آزاد در خارج از شهر و با مساحتی محدود بدون داشتن مستثنیات در مبادی مرزی کشور که از استعداد مطلوبی برخوردار می‌باشد نه تنها کاهش درآمدی برای کشور ندارد که کشور را در ایجاد درآمدی پایدار و رونق اقتصادی و اشتغال مولد و آبادانی و عمرانی بدون اتکاء به بودجه عمومی و ذخایر و منابع ملی و طبیعی کشور تنها دریک بازه زمانی موقت، با اعطای مشوق‌های سرمایه‌گذاری، بیمه خواهد نمود.