اقتصاد ۲۴- سیاستگذاری اقتصادی در ایران نیم‌قرن گذشته، یک خروجی «تابه‌تا» را به نمایش می‌گذارد؛ به گونه‌ای که به جای «حمایت از تولید و مهار تورم»، خروجی «حمایت از تورم و مهار تولید» تحقق یافته است. این نوع سیاستگذاری اشتباه از اواخر دهه ۴۰ آغاز شد و تورم ۲ درصدی دهه ۴۰ را در سال ۵۶ به بیش از ۲۵ درصد رساند و همزمان، تولید داخلی را به نفع واردات به عقب راند که همین مسیر در دهه‌های بعد هم ادامه یافت.
در این مسیر، سیاستگذار برای حمایت از تولید از ابزار‌های «وام و نهاده‌های ارزان» و «کنترل جریان تجارت» استفاده کرد که این سیاست‌ها به جای «حمایت از تولید» باعث «حمایت از تورم» شد. همچنین برای مهار تورم، از ابزار‌های «قیمت‌گذاری دستوری» و «سرکوب ارزی» استفاده شده که عملا باعث «مهار تولید» شد نه «مهار تورم».
این در حالی است که در همین برش زمانی، اکثر کشورها، ابزار مهار تورم و حمایت از تولید را به درستی شناسایی کرده و با این ابزار توانستند از گردنه‌های تورم و رکود به سلامت گذر کنند و به منطقه امن «رونق غیرتورمی» برسند.
نیم قرن سیاستگذاری «تابه‌تا»
از هفته آینده دولت سیزدهم شروع به‌کار می‌کند. از نگاه، صاحب‌نظران دو موضوع رشد اقتصادی و مهار تورم اولویت‌های اصلی دولت سیزدهم هستند. اگر‌چه دولت‌های گذشته نیز این دو هدف را دستور کار قرار داده بودند، اما بدون توجه به علم اقتصاد هیچگاه موفق نشده‌اند. سیاست‌های مختلفی توسط دولت‌های مختلف پیاده شدند که هیچکدام به حل ریشه‌ای تورم و تحریک تولید و رشد اقتصادی بلندمدت منجر نشدند.
اقتصاد کشور در نیم قرن گذشته در اکثر سال‌ها با رکود تورمی روبه‌رو بوده است. در حالی‌که در دهه ۴۰ شمسی اقتصاد ایران دارای تورم حدود ۲ درصد بود، در اوایل دهه ۵۰ این روند افزایشی شد و تا سال ۵۶ تا رقم ۲۶ درصد رسید که این رقم از جنگ‌جهانی دوم بی‌سابقه بوده است. همچنین سیاست‌هایی برای رشد اقتصادی که از دهه ۴۰ آغاز شده بود، در دهه ۵۰ تغییر رویه داد که باعث شد دو هدف مهم سیاستگذار یعنی مهار تورم و حمایت از تولید به نتیجه مطلوبی نرسد. این ریل اشتباه سیاستگذاری در سال‌های بعد نیز همچنان در اقتصاد ادامه پیدا کرد.
سیاستگذار اقتصادی به بهانه حمایت از تولید دو سیاست «اعطای وام و نهاده‌های ارزان» و «اختلال در صادرات و واردات» را در دستور کار قرار داده که به‌جای حمایت از تولید باعث حمایت از تورم شده. همچنین به بهانه مهار تورم هم دو سیاست «سرکوب نرخ ارز» و «قیمت‌گذاری دستوری» را در دستور کار قرار داده که به‌جای مهار تورم، باعث مهار تولید شده است. هر کدام از این چهار سیاست اشتباه نیز ذی‌نفعانی دارند که باعث شده همیشه این نوع گزینه‌ها توسط روسای‌جمهور انتخاب شوند.
اشتباه در سیاستگذاری و رانت‌جویی
در آخر هفته‌جاری اعضای تیم اقتصادی دولت انتخاب شده و از هفته آینده شروع به‌کار می‌کنند. به‌زعم بسیاری از اقتصاددانان، دو معضل تورم و رکود موضوعات مهم اقتصادی کشور در دهه اول قرن جدید خواهند بود. به‌نظر می‌رسد سیاست‌گذاران در گذشته این دو معضل را به طریق علمی مورد موشکافی قرار نداده بودند که نتیجه این امر، رکود تورمی در دهه گذشته بوده است.
به‌عنوان نمونه دولت‌های مختلف سیاست‌های متفاوتی را برای حمایت از تولید پیش‌بردند. همه این سیاست‌ها نه‌تن‌ها به تولید کمک چندانی نکرده بلکه اقتصاد را از ریل توسعه دور کردند. یکی از سیاست‌هایی که در سال‌های اخیر در‌پیش گرفته شده، دادن وام‌ارزان و نهاد‌های ارزان به فعالیت‌های تولیدی بوده است.
در ضمن، محدود کردن تجارت خارجی راه‌حل دوم برای حمایت از تولیدکنندگان داخلی بوده است. در کنار این سیاست، دو سیاست سرکوب نرخ ارز و قیمت‌گذاری دستوری نیز راه‌حل‌های دیگر دولت‌ها برای مهار تورم شناخته شده است. این سیاست‌های ضد‌تورمی نیز نه‌تن‌ها هیچگاه نتوانسته تورم را مهار کند، بلکه رشد اقتصادی را نیز با مشکل مواجه کرده است. نکته‌ای که در اینجا حائز‌اهمیت است اینکه گروه‌های پرقدرتی وجود دارند که از ذی‌نفعان هر‌کدام از این ۴ سیاست هستند.
بیشتر بخوانید: خرج و برج خانواده‌های ایرانی روی الاکلنگ تورم
به محض اینکه دولتی شعار حمایت از تولید سر داد، هر کدام از این گروه‌های رانتجو برای پیشبرد منافع خود، این ۴ روش را برای پیشبرد اقتصاد کشور پیشنهاد می‌دهند؛ گروه‌های ذی‌نفعی که ذیل هر‌کدام از این سیاست‌ها شکل گرفته‌اند و از هر گونه اصلاحات اساسی جلوگیری می‌کنند.
اشتباه اول: اعطای وام و نهاده‌های ارزان
سیاستگذار راهکار بهبود کیک اقتصاد ایران را هدایت نقدینگی به تولید می‌داند؛ حال آنکه به‌زعم صاحب‌نظران، نقدینگی، بدهی بانک‌ها به آحاد اقتصادی است و نمی‌توان بدهی را هدایت کرد. در مقابل دادن وام‌های ارزان به تولیدکنندگان از نظر تئوری قابل انجام است، اما آثار مخربی بر اقتصاد خواهد داشت. سیاست هدایت اعتبارات یا اعطای وام‌ارزان به تولیدکنندگان در شرایط تورمی نه‌تن‌ها موجب رشد اقتصادی نمی‌شود، بلکه تورم را نیز در اقتصاد افزایش می‌دهد. تجربه ایران نیز به‌خوبی موید این امر است.
تسهیلات تکلیفی در سال‌های گذشته همگی موجب ناترازی‌های بانکی شده‌اند. ناترازی بانک‌ها به‌تدریج باعث افزایش پایه پولی و از همین طریق سبب شعله‌ور‌شدن تورم شده‌اند. البته این تسهیلات در بلندمدت هیچ تاثیری در رشد اقتصادی پایدار و متوازن نداشته‌اند. نکته جالب‌توجه اینکه در سال‌های گذشته، وام‌های ارزان به جای اینکه سر از تولید درآورند، به جیب خرید و فروش‌کنندگان دارایی رفته‌اند. سیاست هدایت نقدینگی یک روی دیگر نیز از خود نشان داده است.
برخی از افراد با هدف حمایت از تولید پیشنهاد می‌کنند دولت با استفاده از پایه پولی تولید را افزایش دهد. به‌زعم این گروه از افراد، باید در اقتصاد چند پیشران رشد اقتصادی تعریف کرد و با کمک مستقیم و غیرمستقیم بانک مرکزی از این پیشران‌ها، رشد اقتصادی ایجاد کرد. طرح مسکن‌مهر یکی از طرح‌هایی است که مستقیما از طریق پایه پولی تامین شده است. این طرح نه‌تن‌ها هیچ تاثیری بر عرضه و رشد اقتصادی نگذاشت، بلکه این افزایش پایه پولی یکی از دلایل جهش تورم در سال‌های بعد از آن شد.
البته اعطای مستقیم نهاده‌های ارزان نیز توسط سیاستگذار در دستور کار قرار گرفته است. اعطای یارانه انرژی و اختصاص نهاده‌های ارزان دو نمونه از این سیاست هستند. یارانه انرژی یکی از سیاست‌های زیانبار دولت‌ها در این ۵ دهه بوده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد سطح پایین قیمت انرژی، در عمل موجب بهره‌وری پایین در بنگاه‌های تولیدی شده. البته این سیاست تاثیر زیادی نیز بر روی بحران‌های محیط‌زیستی داشته و سبب ورشکستگی بنگاه‌های تولیدکننده انرژی در کشور شده است. وقتی محصولی با قیمتی پایین‌تر از قیمت تعادلی در بازار عرضه می‌شود، تولیدکننده انگیزه کافی برای تولید و سرمایه‌گذاری جدید در این بخش ندارد.
نتیجه این امر را به‌خوبی می‌توان در کمبود گاز در فصل سرما و قطعی برق در فصل گرما مشاهده کرد. علاوه بر این، تخصیص نهاده‌های ارزان یکی دیگر از سیاست‌های ناموفق دولت‌ها در سال‌های اخیر بوده است.
تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی به برخی از نهاده‌ها و قیمت‌گذاری دستوری محصولاتی که از این نهاده‌ها تولید می‌شوند، بسیار برای اقتصاد زیان‌آور بوده است، زیرا نهاده‌ها به قیمت مصوب به دست تولیدکنندگان نمی‌رسند و تولیدکننده صرفا می‌تواند در بازار سیاه همین نهاده‌ها را با قیمت‌هایی بسیار بالاتر خریداری کند. این امر موجب‌شده قیمت تمام‌شده برای کالا‌های تولیدی در این بخش بسیار زیاد شود و این یعنی ارز ترجیحی به هدف خود در کنترل قیمت‌ها نرسیده است. نکته مهم در این زمینه اینکه دلیل موفق نشدن سیاست ارز ترجیحی نه مدیریت ناکارآمد دولتی بلکه مکانیزم‌های طبیعی بازار است که نمی‌توان آن را مهار کرد.
البته تجربه یارانه‌های انرژی و نهاده‌های ارزان تاثیر دیگری نیز در اقتصاد داشته است. اعطای یارانه‌های آشکار و پنهان به تولید، درآمد‌های بودجه‌ای دولت را کاهش داده و هزینه‌های بودجه را به مقدار قابل‌توجهی افزایش داده است.
این امر به‌تدریج موجب کسری‌بودجه ساختاری شده و تورم را در اقتصاد ایران نهادینه کرده است. از تجربه کشور در زمینه کاستن از فشار هزینه‌ای می‌توان نتیجه گرفت که این سیاست نیز عملا در بلندمدت موجب کسری تراز دولت و کاهش بهره‌وری شده و رشد بلند اقتصادی را با مشکل مواجه می‌کند.
اشتباه دوم: اختلال در تجارت
یکی از شعار‌هایی که بسیار در دهه‌های گذشته شنیده شده، خودکفایی است. خودکفایی بدان معناست که تمام کالا‌ها را در داخل خود تولید کنیم و از واردات تا حد امکان جلوگیری کنیم. اما تجربه‌ها کشور‌های مختلف نشان می‌دهد که خودکفایی اصلا امکان‌پذیر نیست و کشور نیاز مبرمی به ارتباط اقتصادی با کشور‌های دیگر دارد.
تجربه ایران نیز در سال‌های گذشته خود موید این موضوع است. به‌باور صاحب‌نظران، تعرفه بر واردات خودرو و خودکفایی در صنعت خودرو‌های وارداتی تجربه ناموفقی بوده و تعرفه سنگین بر خودرو‌های وارداتی موجب‌شده خودرو‌های تولید‌شده در داخل به کالا‌های سرمایه‌ای تبدیل شوند.
کشور‌های در حال توسعه معمولا سه راهکار تجاری را برای پیشبرد اهداف اقتصادی خود دنبال می‌کنند: سیاست جایگزینی واردات، توسعه صادرات و همکاری در زنجیره تولید جهانی؛ سه راهبرد صنعتی کشورها در مسیر پیشرفت بوده‌اند. تجربه کشور‌های ویتنام، کره‌جنوبی و چین نشان می‌دهد سیاست جایگزینی واردات و توسعه صادرات نمی‌تواند آنچنان که باید کشور را در ریل توسعه قرار دهد. تجارت آزاد با دیگر کشورها و حضور در زنجیره تامین جهانی با اتکا به مزیت‌های نسبی راه‌حل تجربه‌شده کشورها برای توسعه‌ای پایدار بوده است.
با این حال، سیاست خودکفایی در مقابل این سه رویکرد تجاری قرار می‌گیرد. در این رویکرد گفته می‌شود هر کالایی را باید در داخل تولید کرد (نگاهمان به داخل بود) و تا حد امکان با واردات مبارزه کرد. این در حالی است که بر اساس علم اقتصاد و تجربه سایر کشورها، تعرفه‌گذاری و مبارزه با واردات، قیمت کالا‌های وارداتی را افزایش می‌دهد و از همین طریق موجب کاهش سطح رفاه و مصرف خانوار می‌شود.
اشتباه سوم: قیمت‌گذاری دستوری
در سال‌های گذشته دولت برای مهار تورم عملا وضعیت عرضه اقتصاد را با مشکل مواجه کرده است. یکی از این سیاست‌ها، قیمت‌گذاری دستوری است. قیمت‌گذاری دستوری بسیاری از بنگاه‌ها را در معرض ورشکستگی قرار داده است.
البته منطق سیاستگذار این است که دولت به بنگاه‌ها نهاده‌های ارزان داده و انتظار کاهش قیمت‌ها طبیعی است. اما همانطور که گفته شد عملا این اتفاق رخ نمی‌دهد و نهاده‌ها با قیمت ارزان به دست تولیدکننده نمی‌رسند. در همین حین قیمت‌گذاری دستوری بر‌اساس قیمت نهاده‌ها بسیاری از تولیدکنندگان را در معرض ورشکستگی قرار می‌دهد، زیرا نهاده‌ها با قیمتی بسیار بالاتر از قیمت مصوب به‌دست تولیدکننده می‌رسند.
به‌طور کلی سیاست قیمت‌گذاری دستوری به این دلیل که منطق عرضه و تقاضا و مکانیزم‌های بازار را نادیده می‌گیرد، به هیچ‌وجه نمی‌تواند در میان مدت و بلندمدت قیمت‌ها را کنترل کند. قیمت‌گذاری دستوری، قیمت‌ها را از حالت تعادلی دور کرده که نتیجه این امر، تخصیص غیربهینه در بازار است. می‌توان نتیجه گرفت مطمئنا قیمت‌گذاری دستوری با هر منطقی که انجام شود به تولید ضربه خواهد زد.
اشتباه چهارم: سرکوب نرخ ارز
یکی دیگر از سیاست‌ها تخصیص ارز‌های نفتی برای سرکوب نرخ ارز است. تلاش برای پایین نگه داشتن و عملا سرکوب نرخ ارز از طریق دلار‌های نفتی هیچگاه نتوانسته، جایگزینی برای کنترل پایه پولی و سیاست هدفگذاری تورم باشد. این امر صرفا در کوتاه‌مدت تورم را مهار می‌کند، اما دیر یا زود نرخ دلار جهش خواهد کرد و دوباره اقتصاد با تورم و نااطمینانی مواجه خواهد شد.
البته سرکوب نرخ ارز به مرور مزیت رقابتی ایران را کاهش داده و از همین طریق بیشترین آسیب را به بنگاه‌های تولیدی می‌زند. این بدان معناست که سیاستی برای مهار کوتاه‌مدت تورم، نه‌تن‌ها تولید را مختل می‌کند بلکه تاثیری چندانی نیز بر مهار تورم نخواهد داشت.
مهار تولید و حمایت از تورم
بررسی‌ها نشان می‌دهد سیاست‌هایی که برای حمایت از تولید در نظر گرفته شده‌اند، نه‌تن‌ها کمکی به تولید نکرده، بلکه در بلندمدت سبب تورم، بهره‌وری پایین، ایجاد رانت و در بهترین حالت توسعه‌ای ناپایدار می‌شوند. نکته جالب‌توجه اینکه بسیاری از سیاست‌ها برای حمایت از تولید سبب تورم شده و از آن طرف سیاست‌هایی برای مهار تورم مانند قیمت‌گذاری دستوری و سرکوب نرخ ارز عملا به تولید ضربه می‌زنند.
در نتیجه زمانی که تورم زبانه کشیده، سیاست‌هایی ضد‌تولید اعمال شده است و زمانی که رکود عمیق معضل اصلی کشور بوده، سیاست‌هایی تورم‌زا اجرایی شده است. همه این موارد گوشزد می‌کنند کشور نیازمند استفاده از تجربه کشور‌های موفق در زمینه حمایت اصولی از تولید و کنار گذاشتن روش‌های قدیمی آزموده شده است.
راه‌حل کجاست؟
حال بهتر است موضوع رشد اقتصادی و تورم را به صورت علمی مورد بررسی قرار داد. تورم همه‌جا ریشه‌ای پولی دارد و صرفا می‌توان با مهار نقدینگی و هدفگذاری تورم به این مهم رسید. استقلال بانک مرکزی و اقتدار در سیاست پولی نیز در این امر بسیار حائز‌اهمیت خواهد بود. به‌طور کلی داروی تورم در همه کشورها یکسان است، اما در مقابل هر‌کدام از کشورها داستان رشد اقتصادی مخصوص به خود را دارند.
در این بین مجموعه‌ای از اصلاحات اقتصادی مشابه در کشور‌های مختلف یافت می‌شود. بر اساس تجربه سایر کشورها، سیاستگذار بهتر است در وهله اول دست از سیاست‌های پیشین خود بردارد و مبانی سیاستی خود را تغییر دهد. پس از آن، اصلاحات سیاستگذاری باید در دستورکار قرار گیرد.
در ابتدا تسهیل در فضای کسب و کار می‌تواند فضای تولید را رونق دهد. اقداماتی از جمله تسهیل در فرآیند مجوزدهی، لغو یا اصلاح مقررات و بوروکراسی‌های مربوطه در کنار شفاف‌سازی در قوانین مالیاتی همگی می‌توانند محرک‌های رشد اقتصادی باشند. همچنین تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد تجارت خارجی یکی از پایه‌های اصلی توسعه و رشد اقتصادی خواهد بود. تجارت آزاد با دیگر کشورها بازار بزرگ‌تری را در اختیار تولیدکنندگان داخلی قرار می‌دهد و از همین مسیر بیشترین حمایت از تولیدکنندگان صورت می‌گیرد.
رفع موانع تجاری مانند محدودیت در صادرات، رفع کامل تحریم‌ها و در آخر تصویب FATF همگی از پیش‌شرط‌های تجارت آزاد خواهند بود. البته در همین زمینه اجرای سیاست ارزی تولید محور بسیار مهم خواهد بود. شناوری نرخ ارز می‌تواند نوسانات قیمت دلار را کاهش داده و مزیت‌های اقتصادی ایران را افزایش دهد. همچنین تعدیل در تعرفه‌ها و حضور در زنجیره تامین جهانی با اتکا به مزیت‌های نسبی برای توسعه پایدار اقتصادی مهم خواهد بود.
به‌طور کلی، راه‌حل اصلی برون‌رفت از مشکلات اقتصادی کشور اتکا به علم اقتصاد است. علم اقتصاد نیز در وهله اول علم بازار و مکانیزم‌های آن است. نکته مهمی که در اینجا مطرح است اینکه وظیفه سیاستگذار بنگاه‌داری، هدایت تولید و قیمت‌گذاری نیست.
وظیفه اصلی سیاستگذار ایجاد یک زمین بازی برای فعالیت بخش خصوصی و آحاد اقتصادی خواهد بود. این بدان معناست که دولت بهتر است به‌جای دخالت‌های مستقیم و غیرمستقیم خود بر تولید و مکانیزم‌های بازار، به سیاستگذاری درست پولی و مالی در زمینه مهار تورم، مبارزه با فساد و تسهیل در فضای کسب‌وکار مبادرت ورزد.