اقتصاد ۲۴ - ضعف عملکرد بودجه ۱۴۰۰ در وصول درآمد‌ها و پایان منابع مصرفی آن، احتمال ارائه لایحه متمم بودجه از سوی دولت را تقویت کرده است. آنطور که آمار‌ها می‌گویند در پنج ماهه امسال تنها ۴۶ درصد درآمد بودجه محقق شده و رقم وصولی درآمد‌های حاصل از فروش نفت نیز فاصله قابل توجهی با ارقام پیش‌بینی شده در بودجه دارد. بررسی‌ها نیز نشان می‌دهند که در پنج‌ماهه امسال منابع بودجه‌ای دولت عمدتا از محل تنخواه‌گردان خزانه تامین شده و با وجود بارز شدن مساله فروش اوراق و واگذاری اموال دولت در تامین مالی بودجه، به نظر می‌رسد که دولت همچنان به درآمد‌های نفتی برای تامین هزینه‌های جاری متکی است.
ضربه کرونا به تقاضای جهانی نفت و افت شدید قیمت آن که کشور‌های وابسته به درآمد‌های نفتی را با کسری‌های کم‌سابقه بودجه مواجه کرد نیز این مساله را تایید می‌کند. هرچند به نظر می‌رسد سایه کرونا از سر بازار نفت جهانی برداشته شده با این حال تحریم هنوز مانع بزرگی بر سر راه فروش نفت ایران و تامین هزینه‌های بودجه‌ای دولت محسوب می‌شود. برای همین است که نمایندگان مجلس از مدت‌ها قبل خواستار تقدیم لایحه متمم بودجه به بهارستان برای جلوگیری از تعمیق شکاف کسری بودجه شده‌اند؛ اما سوال این است که آیا دولت منابع جدیدی دارد تا بتواند مصارف جدید در بودجه را بپذیرد؟
پیش‌بینی بلندپروازانه درآمد‌های نفتی
در سه سال اخیر یکی از معضلات بزرگ دولت تامین منابع مالی بودجه بوده است. بازگشت تحریم‌ها از سال ۹۷ فروش نفت را که مهم‌ترین منبع درآمدی دولت بود محدود کرد و هر ساله به میزان کسری درآمد‌های دولت افزود. هرچند بررسی‌ها نشان می‌دهد که در سال نخست اعمال تحریم‌ها به دلیل افزایش قیمت جهانی نفت و همچنین فراهم بودن امکان صادرات نفت به برخی کشور‌ها ضربه بزرگی به بودجه دولت وارد نشد، اما از سال ۹۸ فشار تحریم‌ها شدت بیشتری پیدا کرد و عملا دولت قادر نبود منابع درآمدی بودجه‌اش را با صادرات نفت تامین کند.
هرچند سهم فروش نفت در بودجه‌های سالانه به تدریج کاهش یافت و به ۵/۱ و یک میلیون بشکه در سال‌های ۹۸ و ۹۹ رسید با این حال به نظر می‌رسد این ارقام برای کشوری که تحت شدیدترین تحریم‌های آمریکا قرار دارد کمی غیرواقع‌بینانه به نظر می‌رسد. برآورد‌ها نیز نشان می‌دهند که در سال ۹۸ تنها یک سوم درآمد‌های نفتی دولت محقق شد و کل درآمد ایران از فروش نفت در سال گذشته ۲/۱ میلیارد دلار (۱۰ هزار میلیارد تومان) بوده است.
درآمد نفتی دولت در سال گذشته کمترین میزان در چهاردهه گذشته بوده و پیش از این کمترین رقم ثبت شده برای فروش نفت ایران ۹/۵ میلیارد دلار در سال ۱۳۶۵ بوده است.
بیشتر بخوانید: نقشه راه اصلاح بودجه
عملکرد ضعیف بودجه
اما با وجود ضربه‌هایی که تحریم به اقتصاد ایران وارد کرده پیش‌بینی دولت از فروش نفت در بودجه ۱۴۰۰ به ۳/۲ میلیون بشکه در روز بالغ شد. به نظر می‌رسد دلیل این پیش‌بینی امیدواری دولت به احیای برجام و لغو تحریم‌ها بوده است حال آنکه آینده مذاکرات هنوز در هاله‌ای از ابهام قرار دارد و احتمال لغو تحریم‌ها ضعیف به نظر می‌رسد.
وضعیت دخل و خرج بودجه در ماه‌های اولیه سال نیز نشان می‌دهد که دولت در تحقق منابع درآمدی‌اش ضعیف عمل کرده است. آمار‌هایی که ارائه شده نشان می‌دهد که در پنج‌ماهه امسال پیش‌بینی می‌شد که ۴۸۶ هزار میلیارد تومان از بودجه ۲۲۵۳ میلیارد تومانی دولت محقق شود حال آنکه تنها ۲۲۵ هزار میلیارد آن وصول شده است. این مساله نشان می‌دهد که ۴۶ درصد درآمد بودجه‌ای پنج ماهه و تنها ۱۸ درصد درآمد کل بودجه محقق شده است. آمار‌ها در خصوص میزان وصولی درآمد‌های نفتی، اما قابل توجه‌تر است.
در حالی که پیش‌بینی شده بود درآمد‌های وصولی از فروش نفت در پنج ماهه امسال ۱۵۰ هزار میلیارد تومان از رقم پیش‌بینی ۳۹۵ هزار میلیارد تومانی باشد، اما تنها ۲۳ هزار میلیارد تومان آن وصول شده است؛ بنابراین در پنج ماهه ۱۴۰۰ تنها حدود ۹ درصد از درآمد‌های نفتی محقق شده است. نکته نگران‌کننده آنکه عملکرد دولت در فروش اوراق نیز بسیار ضعیف بوده و آمار‌هایی که از حراج‌های هفتگی در فروش اوراق بدهی منتشر می‌شود نشان می‌دهد که میزان کل درآمد‌ها فاصله زیادی با رقم پیش‌بینی دولت دارد.
احتمال تقدیم لایحه متمم بودجه
با توجه به این مساله نمایندگان مجلس هفته‌هاست که خواستار تقدیم متمم بودجه از سوی دولت شده‌اند. آنطور که سخنگوی کمیسیون برنامه‌وبودجه به تازگی اعلام کرده، به دلیل پایان منابع مصرفی بودجه ۱۴۰۰، لایحه متمم بودجه ۱۴۰۰ باید از سوی دولت تقدیم مجلس شود. اگر بودجه قرار است نتیجه‌ای مثبت داشته باشد، باید از سوی دولت ارائه شود.»، اما مساله تقدیم لایحه متمم خود جای بررسی بیشتر دارد.
به طور کلی لایحه متمم بودجه زمانی ارائه می‌شود که به دلیل کافی نبودن منابع بودجه نسبت به افزایش مجدد سقف اعتبارات حساب‌ها تصمیم‌گیری شود. در شرایط فعلی نیز که درآمد‌های دولت از محل منابع پیش‌بینی شده محقق نشده اهمیت این مساله دوچندان شده است.
اما نکته مهم در این خصوص این است که آیا دولت منبع درآمدی جدیدی دارد که بتواند مصارف جدید بودجه را بپذیرد؟ آنطور که بررسی‌ها نشان می‌دهد در حال حاضر در هیچ یک از زمینه‌های اقتصادی گشایشی حاصل نشده است. از یک سو هنوز تحت تحریم هستیم و شرایط برای صادرات نفت فراهم نشده است، از سوی دیگر نیز اقتصاد هنوز در تله رکود اقتصادی گرفتار است و امکان تامین مالی بیشتر از محل مالیات‌ها چندان واقع‌بینانه به نظر نمی‌رسد؛ بنابراین مساله مهم در خصوص ارائه لایحه متمم این است که دولت بتواند منبع درآمدی جدیدی شناسایی و پس از آن به مصارف بودجه‌ای خود بیفزاید.
راه جبران کسری بودجه
مساله مهم‌تر آنکه رییس سازمان برنامه‌وبودجه نظر دیگری دارد و معتقد است که نیاز به ارائه لایحه متمم بودجه نیست. وی پیش از این گفته بود که «به این نتیجه نرسیدیم که به متمم نیاز باشد و تلاش می‌کنیم همین بودجه را مدیریت کنیم. قاعدتاً درآمد‌ها محقق نمی‌شود در نتیجه هزینه‌ها هم نباید در این سقف محقق شود، اما اگر مجبور شویم حتماً در چارچوب قانون حرکت می‌کنیم و اصلاحیه می‌دهیم.
این مسیر فعلی قابل ادامه نیست و باید تجدیدنظر جدی شود و ناچاریم مسیر حرکت را تغییر دهیم.» وزیر اقتصاد نیز که هنوز برنامه مشخصی برای حل مساله کسری بودجه ارائه نداده و تنها به گفتن «به زودی برنامه مشترک وزارت اقتصاد و امور دارایی و سازمان برنامه‌وبودجه در مورد کسری بودجه سال جاری اعلام خواهد شد» اکتفا کرده است؛ بنابراین با وجود تاکید مجلسی‌ها به ارائه متمم بودجه هنوز دولتی‌ها به نتیجه قطعی در این خصوص نرسیده‌اند.
همان‌طور که گفته شد به نظر نمی‌رسد که دولت بتواند منابع درآمدی جدیدی شناسایی و بر مصارف خود در بودجه بیفزاید، در این شرایط و با توجه به گفته‌های رییس سازمان برنامه‌وبودجه احتمال اصلاحیه بودجه وجود خواهد داشت. اما اصلاحیه بودجه نیز به آسانی ممکن نمی‌شود.
با توجه به آنکه بخش اعظم هزینه‌های دولت حقوق و دستمزد است سوالی که پیش می‌آید این است که دولت چگونه می‌خواهد در هزینه‌هایش صرفه‌جویی کند؟ آنطور که بررسی‌ها نشان می‌دهد یکی از دلایل اصلی برداشت دولت از منابع بانک مرکزی پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولتی بوده بنابراین حتی اگر اصلاحیه بودجه جای متمم بودجه را بگیرد باز هم دولت قادر نخواهد بود کسری عظیم بودجه‌اش را جبران کند.
در این حال تنها راه حل ممکن استقراض از بانک مرکزی خواهد بود که پیامد اصلی آن نیز افزایش نقدینگی و تورم است؛ بنابراین این پرسش هنوز بدون پاسخ باقی می‌ماند که دولت باید به دنبال تقدیم لایحه متمم باشد و یا اصلاحیه بودجه؟
هادی حق‌شناس*- لایحه بودجه ۱۴۰۰ یکی از لوایح پرحاشیه بودجه در این سال‌ها بوده است، لایحه‌ای که اگرچه در زمان تقدیم آن به مجلس با انتقادات زیادی از سوی نمایندگان همراه شد، اما با اصلاحاتی که بهارستانی‌ها روی این لایحه اعمال کردند رقم بودجه عمومی از حدود ۹۰۰ هزار میلیارد تومان به ۱۲۰۰ میلیارد تومان افزایش یافت که همین مساله نگرانی‌ها در خصوص تعمیق کسری بودجه را بیشتر کرد.
وضعیت دخل و خرج بودجه در ماه‌های سپری شده از سال جاری نیز نشان از عدم تحقق بخش زیادی از درآمد‌های پیش‌بینی شده دارد. در این شرایط که بخش قابل توجهی از منابع درآمدی دولت وصول نشده این مساله مطرح می‌شود که آیا دولت باید لایحه متمم ارائه کند و یا به دنبال اصلاح ساختار بودجه باشد؟
به نظر می‌رسد در شرایط امروز اقتصاد ایران شاید عنوان اصلاحیه بودجه واقع‌بینانه‌تر از متمم بودجه باشد. بحث تقدیم لایحه متمم به این معناست که دولت منابع درآمدی جدیدی شناسایی کرده و به دنبال تامین محل خرج کرد و یا هزینه این منابع جدید است، اما بعید به نظر می‌رسد که دولت در سال جاری بتواند منابع جدید درآمدی اعم از درآمد‌های مالیاتی، درآمد‌های صادرات نفت و یا درآمد‌های حاصل از فروش خزانه برای بودجه لحاظ کند.
عمده‌ترین منبع دولت یا مالیات است، یا فروش نفت و یا اسناد خزانه که در هیچ یک از این سه منبع درآمدی گشایشی اتفاق نیفتاده است و در چنین شرایطی شاید بهتر باشد که دولت به دنبال اصلاحیه بودجه باشد و در بخش هزینه‌ها تغییراتی اعمال کند. یکی از اقدامات اصلاح‌بخش تملک دارایی‌ها و یا اصلاح هزینه‌های جاری است، اما با توجه به آنکه بخش عمده بودجه جاری دولت حقوق و دستمزد و هزینه‌های کارکنان دولتی به علاوه هزینه دستگاه‌های اجرایی همچون آب، برق، گاز و ... است
بعید به نظر می‌رسد که دولت بتواند در هزینه‌های جاری نیز سیاست صرفه‌جویی را در پیش بگیرد؛ بنابراین چه بحث متمم بودجه و چه بحث اصلاحیه بودجه موضوعاتی نیست که بتوان به راحتی در خصوص آن‌ها اظهارنظر کرد، مگر آنکه دولت و مجلس به دنبال اتخاذ تصمیمات سخت باشند و هزینه جراحی‌های سخت اقتصادی را به جان بخرند، اما می‌دانیم که حراجی اقتصادی نیز خود تابع شرایط مشخصی است و اگر شرایط لازم برای آن فراهم نشود شاید عوارض آن بیشتر از منافع آن باشد.
نباید فراموش کنیم که در حال حاضر تحت فشار تحریم‌ها هستیم و رفتار کشور‌های همسایه نیز ایران را در شرایطی قرار داده که نمی‌تواند حراجی سخت و اصلاح ساختاری اقتصادی انجام دهند، هرچند یکی از مولفه‌های مهم برای اصلاح ساختاری هم‌نظر بودن همه عوامل اثرگذار همچون دولت، مجلس و سایر قوا است و امروز در شرایط خوبی در این خصوص قرار داریم، اما برای انجام این کار باید شرایط بیرونی یعنی روان بودن واردات و صادرات، نقل و انتقالات ارزی و پول و روابط ما با دنیا را نیز مورد سنجش قرار داد.
اگر به لحاظ سیاسی و اقتصادی در شرایط عادی قرار داشتیم به دلیل هماهنگی‌های خوبی که بین قوا در داخل کشور وجود دارد هم می‌توانستیم اصلاح ساختاری انجام دهیم و هم به اصلاحیه بودجه بپردازیم، اما نامناسب بودن شرایط کشور موجب شده که به جای جراحی اقتصادی برداشت از منابع بانک مرکزی گزینه مناسب دولت برای تامین مالی باشد، اما می‌دانیم که هر برداشتی از بانک مرکزی برای اقتصاد ایران سم است.
برداشت از منابع بانک مرکزی یا چاپ پول که باعث تزریق پول جدید به اقتصاد می‌شود به معنای افزایش نقدینگی است که با تاخیر زمانی خود را در افزایش تورم نشان می‌دهد که این نیز به معنای افزایش فشار به دهک‌های کم‌درآمد است، اما دولت می‌تواند از دو طریق میزان برداشت‌های خود از منابع بانک مرکزی را کاهش دهد. راه نخست این است که به دنبال لغو تحریم‌ها باشد و راه دوم نیز این است که در مسیر واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی واقعی حرکت کند.
در این حالت ضمن اینکه به دلیل در اختیار گرفتن شرکت دولتی توسط بخش خصوصی منبع درآمدی جدید برای دولت ایجاد می‌شود، دولت نیز دیگر برای شرکت‌های واگذارشده‌اش هزینه‌ای پرداخت نمی‌کند. مساله مهم‌تر آنکه بخش خصوصی می‌تواند این شرکت را بر روی ریل توسعه قرار دهد و با حفظ اشتغال آن، کالا و خدمات جدیدی به اقتصاد عرضه کند.
با این حال این مساله نیز منوط به انجام خصوصی خاصی واقعی است، به طوری که با واگذاری شرکت‌های دولتی هیچ کارگری اخراج نشود و تولید شرکت‌های واگذار شده نیز حفظ شود که این مساله نیازمند سرمایه‌گذاری بر روی شرکت‌های واگذاری‌شده دولتی از سوی بخش خصوصی است؛ بنابراین اصلاح ساختار بودجه نیازمند انجام اصلاحات عمیق ساختاری است که این نیز تنها در شرایطی امکان‌پذیر خواهد بود که زمینه‌های سیاسی و اقتصادی برای آن در کشور فراهم شود.