اقتصاد۲۴- در گردش کار این پرونده آمده است:
به موجب شکایت رئیس دیوان عدالت اداری و بهمن زبردست با خواسته ابطال مصوبه ۳۰۵۶۲؍ ت ۴۹۱۲۸ ه -۱۵؍۲؍۱۳۹۲ هیأت وزیران موضوع تعرفه بیمه تأمین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر، در هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری مورد بررسی قرار گرفت.
سایت دیوان عدالت اداری در ادامه گزارش داده است: بهمن زبردست به موجب دادخواستی ابطال مصوبه ۳۰۵۶۲؍ ت ۴۹۱۲۸ ه -۱۵؍۲؍۱۳۹۲ هیأت وزیران موضوع تعرفه بیمه تأمین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ضمن تقدیم تصویب نامه شماره ۳۰۵۶۲؍ ت ۴۹۱۲۸-۱۵؍۲؍۱۳۹۲ هیأت وزیران که به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صادر گردیده، به استحضار می‌رساند که وفق اصل مذکور «هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب نامه و آئین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آئین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.» در حالی که در بند ۱ این تصویب نامه برخلاف ماده ۴۱ قانون تأمین اجتماعی، مبلغ مقطوع ۵۲,۰۰۰ ریال را به عنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه‌های مسکن مهر تعیین نموده و در بند ۲ نیز چنان که در نامه شماره ۱۵۶۰۴؍۲۰۰-۱۰؍۸؍۱۳۹۳ رئیس کل وقت سازمان امور مالیاتی نیز به درستی ذکر شده برخلاف ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده که موارد معاف را حصر کرده و بدون اختیار قانونی برای افزودن بر این موارد معاف، مقرر کرده که با تعیین «حداکثر سه میلیون ریال مالیات برای هر واحد به گونه‌ای که هیچ گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه‌ها تعلق نمی‌گیرد.» بدین ترتیب بدون گذراندن قانون لازم از تصویب مجلس شورای اسلامی و به صرف همین تصویب نامه این معافیت مالیاتی مقرر گردیده است. لذا با عنایت به این موارد از آن مقام عالی درخواست ابطال تصویب نامه شماره ۳۰۵۶۲؍ ت ۴۹۱۲۸-۱۵؍۲؍۱۳۹۲ هیأت وزیران را دارم."
۲- متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:
" تصویب نامه در خصوص تعرفه بیمه تأمین اجتماعی برای هر مترمربع مسکن مهر
وزارت امور اقتصادی و دارایی- وزارت راه و شهرسازی
معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور
هیأت وزیران در جلسه مورخ ۴؍۲؍۱۳۹۲ به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود:
۱- تعرفه بیمه تأمین اجتماعی برای هر مترمربع مسکن مهر از تاریخ ۱؍۱؍۱۳۸۸ در پروژه‌های تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی‌ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد (۵۲۰۰۰) ریال تعیین و برای یک بار اخذ می‌گردد. سازمان تأمین اجتماعی بیمه دیگری از پروژه‌های مسکن مهر دریافت نمی‌نماید و پس از دریافت کل این مبلغ موظف است ظرف مدت بیست روز نسبت به صدور مفاصا حساب اقدام نماید.
۲- میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر بابت هر واحد مسکن مهر از تاریخ ۱؍۱؍۱۳۸۸ در پروژه‌های تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی‌ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد با آنها با هر نوع قرارداد و یا معرفی وزارت راه و شهرسازی حداکثر سه میلیون ریال باری هر واحد تعیین می‌گردد و هیچ گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه‌ها تعلق نمی‌گیرد.- معاون اول رئیس جمهور "
۳- در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاون حقوقی رئیس جمهوری) به موجب لایحه شماره ۳۹۲۸۰؍۳۵۲۶۹-۲؍۴؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:
" جناب آقای دربین
مدیرکل محترم دفتر هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
بازگشت به ابلاغی شماره ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۱۳۵ (کلاسه ۹۶؍۱۳۰۴) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقای بهمن زبردست، به خواسته: «ابطال تصویب نامه شماره ۳۰۵۶۲؍ ت ۴۹۱۲۸ ه -۱۵؍۲؍۱۳۹۲ هیأت وزیران (موضوع نحوه محاسبه حق بیمه تأمین اجتماعی و مالیات پروژه‌های مسکن مهر)»، ضمن ایفاد تصویر نظریه شماره ۴۵۹۰۰؍۹۱-۹؍۳؍۱۳۹۷ وزارت امور اقتصادی و دارایی و شماره ۷۳۰؍۴۷۲۱-۲۶؍۱؍۱۳۹۷ وزارت راه و شهرسازی، اعلام می‌دارد:
۱- همان گونه که عنایت دارند، برابر اصل ۳۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند». همچنین برابر بندهای (۳) و (۵) سیاست‌های کلی مسکن (ابلاغی مصوب سال ۱۳۸۹ مقام معظم رهبری) «برنامه ریزی دولت در جهت تأمین مسکن گروه‌های کم درآمد و نیازمند و حمایت از ایجاد و تقویت مؤسسات خیریه و ابتکارهای مردمی برای تأمین مسکن اقشار محروم.» و نیز «ایجاد و اصلاح نظام مالیات‌ها و ایجاد بانک اطلاعاتی زمین و مسکن». مورد حکم قرار گرفته است که رعایت آن برای کلیه مجریان و سایر ارکان حکومتی نظام، الزامی و بدیهی می‌باشد. در ضمن رویکرد حمایت از مسکن اقشار ضعیف جامعه، در سایر قوانین و مقررات مربوطه، از جمله ماده ۱ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ۱۳۸۷) و قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است. بدیهی است دولت در اجرای تکالیف قانونی موصوف و نیز با توجه به صلاحیت‌های مقرر در اصل ۱۳۸ قانون اساسی، امکان تدوین مقررات لازم، جهت انجام این حمایت را دارد.
۲- در رابطه با ایراد شاکی به مفاد بند (۱) مصوبه مورد نظر، موضوع تعرفه حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه‌های مسکن مهر، ضمن تأکید بر موارد پیش گفته لازم به ذکر است، با توجه به اینکه ماده ۵ قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب ۱۳۸۶) در سال ۱۳۸۷ به شرح ذیل اصلاح و به دولت اجازه تعیین نرخ حق بیمه مربوطه داده شده است، لذا این بند از مصوبه کاملاً در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی دولت صادر شده است. مفاد ماده ۵ اصلاحی مذکور بدین شرح است: «ماده ۵- در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می‌باشد مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه برای هر مترمربع نمایند. حق بیمه متعلقه برای هر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحیه‌های بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخص‌های ارزش گذاری منطقه‌ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آئین نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاه‌های ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخص‌های مورد اشاره در آئین نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (۴%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد». لازم به ذکر است ماده ۵ قانون یادشده مجدداً در آذر ماه سال ۱۳۹۳ مورد اصلاح قانونگذار قرار گرفته و شیوه محاسبه حق بیمه مذکور تغییر نموده است لیکن این موضوع تغییری در صحت قانونی و اعتبار بند ۱ مصوبه مورد اشاره شاکی تا زمان اصلاحیه اخیر نداشته و مانع از استیفاء حقوق مکتسبه اشخاص نمی‌باشد.
۳- در خصوص ایراد دیگر شاکی به مفاد بند (۲) مصوبه موضوع تعیین مالیات واحدهای احداثی مسکن مهر، با توجه به اینکه برابر ماده ۱۴۷ قانون مالیات‌های مستقیم (مصوب ۱۳۶۶، با اصلاحات بعدی)، امکان محاسبه هزینه‌های قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به موجب مصوبات هیأت دولت وجود دارد، لذا در موضوع مطروحه نیز هیأت وزیران با در نظر گرفتن مخارج انجام شده در پروژه‌های مسکن مهر و پذیرش بخش قابل توجهی از آن به عنوان هزینه‌های قابل قبول مالیاتی، میزان مالیات موصوف را به صورت مقطوع و به شرح مقرر در مصوبه تعیین نموده است. متن ماده ۱۴۷ قانون یاد شده، بدین شرح است: «ماده ۱۴۷- هزینه‌های قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به شرحی که ضمن مقررات این قانون مقرر می‌گردد عبارت است از هزینه‌هایی که در حدود متعارف متکی به مدارک بوده و منحصراً مربوط به تحصیل درآمد مؤسسه در دوره مالی مربوط با رعایت حد نصاب‌های مقرر باشد. در مواردی که هزینه‌ای در این قانون پیش بینی نشده یا بیش از نصاب‌های مقرر در این قانون بوده ولی پرداخت آن به موجب قانون و یا مصوبه هیأت وزیران صورت گرفته باشد قابل قبول خواهد بود»."
۴- در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۹۶-۳؍۴؍۱۳۹۷ خواسته شاکی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و رأی به رد شکایت شاکی صادر می‌کند که متن آن به قرار زیر است:
" رأی هیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع:
نظر به اینکه تعرفه بیمه بر مبنای تبصره ماده ۲ قانون حمایت از کارگران ساختمانها مصوب ۱۳۸۶ و قبل از وضع ماده ۵ قانون مذکور مصوب ۱۳۹۳ وضع گردیده و از شمول ماده ۴۱ قانون تأمین اجتماعی خارج است و معافیت‌های موضع قانون مالیات برارزش افزوده اعمال آن از ناحیه دولت جایز بوده و در خصوص مورد دولت مطالبه مالیات بر ارزش افزوده ننموده تا مغایر بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده باشد. لذا هیأت با ¾ اکثریت با اجازه حاصله از بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رأی به رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. رأی صادره ظرف بیست روز از تاریخ صدور از ناحیه ده نفر از قضات و رئیس دیوان قابل اعتراض در هیأت عمومی است."
۵- معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش مورخ ۲۱؍۷؍۱۳۹۷ به شرح زیر، رأی هیأت تخصصی را واجد ایراد قانونی اعلام می‌کند:
" با توجه به اینکه ملاک تعیین حق بیمه تأمین اجتماعی در قانون مشخص شده است. ماده ۲۸ قانون تأمین اجتماعی ملاک تعیین حق بیمه اشخاص را تعیین کرده است. همچنین در ماده ۳۸ همین قانون سازوکاری پیش بینی شده است تا پرداخت حق بیمه‌های کارگران در قراردادهای مقاطعه یا پیمانکاری به سازمان به نوعی تضمین شود.
از سوی دیگر ماده ۲ قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب ۱۳۸۶ صراحتاً اشخاص مشمول بندهای این ماده را از شمول این قانون خارج کرده و مشمول قانون تأمین اجتماعی دانسته است. بند ۲ این ماده مقرر می‌دارد: «در مورد آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آنها از طریق انعقاد پیمان به پیمانکار واگذار می‌شود حق بیمه کارگران پیمانکار بر اساس ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی وصول خواهد شد.» بنابراین آنچه در قانون آمده است ملاک عمل می‌باشد و هیأت وزیران صلاحیتی در خصوص اصلاح یا توسعه یا تخصیص قانون را ندارد فلذا مصوبه هیأت وزیران در این قسمت مغایر قانون تشخیص داده می‌شود.
همچنین هیأت وزیران در بند ۲ این مصوبه، تمامی پروژه‌های مسکن مهر را مشمول حداکثر ۳ میلیون ریال مالیات دانسته است و هیچ‌گونه مالیات دیگری را غیر از مالیات بر ارزش افزده بابت خرید مصالح شامل این پروژه‌ها ندانسته است. اولاً مشخص نیست مالیات تعلق گرفته به این پروژه‌ها تحت چه عنوانی قرار می‌گیرد. آیا مالیات بر درآمد است که در این صورت چرا به صورت مقطوع توسط هیأت وزیران تعیین شده است؟ اگر مالیات بر ثروت است که آن هم تحت ضوابط خاص خود اعمال می‌شود. ثانیاً: هیأت وزیران با چه مجوز قانونی پروژه‌های مسکن مهر را از هرگونه مالیات دیگری به استثنای ارزش افزوده بابت خرید مصالح معاف کرده است؟ این حکم هیأت وزیران مغایر تبصره ۱ بند الف ماده ۱۱۷ قانون برنامه پنجم توسعه کشور است. بر اساس این تبصره برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه‌های موضوع ماده ۲۲۲ این قانون طی سالهای اجرای برنامه ممنوع است. سالهای اجرای برنامه پنجم از سال ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۴ بوده است و یک سال هم تا پایان ۱۳۹۵ تمدید شده است.
لذا با توجه به توضیحات فوق، مصوبه هیأت وزیران هم در خصوص تعیین حق بیمه و هم در تعیین وضعیت مالیاتی پروژه‌های مسکن مهر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده است. از این روی دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۹۶ مورخ ۳۱؍۴؍۱۳۹۷ که حکم به رد شکایت صادر کرده است مطابق با قانون نمی‌باشد.
۶- رئیس دیوان عدالت اداری در فرجه مقرر در ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ در صدر گزارش معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به رأی شماره ۹۶-۳؍۴؍۱۳۹۷ هیأت تخصصی اعتراض می‌کند.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷؍۱؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
در ماده ۴۱ قانون تأمین اجتماعی مقرر شده است: «در مواردی که نوع کار ایجاب کند سازمان می‌تواند به پیشنهاد هیأت مدیره و تصویب شورای عالی سازمان نسبت مزد را به کل کار انجام یافته تعیین و حق بیمه متعلق را به همان نسبت مطالبه و وصول نماید.»همچنین به موجب بند ۲ ماده ۲ قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال ۱۳۸۶ مقرر شده در مورد آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آنها از طریق انعقاد پیمان به پیمانکار واگذار می‌شود، حق بیمه کارگران پیمانکار بر اساس ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی وصول خواهد شد و بر اساس ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی ساز و کار پرداخت حق بیمه توسعه مقاطعه کار مشخص شده است.
نظر به اینکه بر مبنای بند ۱ مصوبه شماره ۳۰۵۶۲؍ ت ۴۹۱۲۸ ه -۱۵؍۲؍۱۳۹۲ هیأت وزیران، بدون رعایت ساز و کار مقرر در ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی، مبلغ مقطوع ۰۰۰؍۵۲ ریال به عنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه‌های مسکن مهر تعیین شده، بند ۱ مصوبه فوق مغایر با احکام مقرر در مواد ۳۸ و ۴۱ قانون تأمین اجتماعی و ماده ۲ قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی است و در اجرای بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و ضمن نقض رأی شماره ۹۶-۳۱؍۴؍۱۳۹۷ هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون یاد شده حکم بر ابطال بند ۱ مصوبه مورد اعتراض صادر می‌شود.
در رابطه با تقاضای ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۳۰۵۶۲؍ ت ۴۹۱۲۸ ه -۱۵؍۲؍۱۳۹۲ هیأت وزیران، با توجه به حکم مقرر در اصل ۵۱ قانون اساسی مبنی بر لزوم تعیین معافیت‌های مالیاتی بر اساس حکم قانونگذار و با لحاظ حکم مقرر در تبصره بند الف ماده ۱۱۷ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران که بر اساس آن مقرر شده «برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است، برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه‌های موضوع ماده ۲۲۲ این قانون طی سالهای اجرای برنامه ممنوع است.»
بنابراین بند ۲ مصوبه شماره ۳۰۵۶۲؍ ت ۴۹۱۲۸ ه -۱۵؍۲؍۱۳۹۲ هیأت وزیران که بر اساس آن میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر بابت هر واحد حداکثر سه میلیون ریال تعیین شده و پروژه‌های فوق از هرگونه مالیات دیگر جز مالیات بر ارزش افزوده معاف اعلام شده، مغایر با اصل ۵۱ قانون اساسی و حکم مقرر در تبصره بند الف ماده ۱۱۷ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به عنوان قانون برنامه حاکم در زمان وضع مصوبه مورد شکایت است و در اجرای بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و ضمن نقض رأی شماره ۹۶-۳۱؍۴؍۱۳۹۷ هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون یاد شده حکم بر ابطال بند ۲ مصوبه مورد اعتراض صادر می‌شود.
محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری