اقتصاد24- چگونه است که هرگاه خبری از پرونده قضایی هر یک از فسادهای اقتصادی بزرگ به میان می‌آید یک پای این فسادها یا یکی از عناصر دخیل در آنها فسادی است که در بخشی از سیستم بانکی بروز کرده و به انجام رسیدن فساد بزرگ‌تر را مهیا کرده است. آیا سیستم نظارت بر بانک‌ها به‌کل دارای ضعف است که به چنین سرنوشتی دچار شده و یا دلایل دیگری در میان است؟
برای بررسی علل و ریشه‌های وقوع فساد در نظام بانکی و یافتن اینکه برای حل این معضل چه باید کرد، با آلبرت بغزیان اقتصاددان و عضو هیئت‌علمی دانشگاه تهران به گفتگو نشستیم که در ادامه می‌خوانید.
* تقریباً یک پای ثابت پرونده‌های مفاسد اقتصادی در کشور به‌خصوص بسیاری از پرونده‌هایی که اخیراً قوه قضائیه در رویکرد تشدید برخورد با مفاسد اقتصادی خود به آنها رسیدگی کرده است، بانک‌ها بوده‌اند. چرا با چنین پدیده‌ای روبه‌روییم؟
- عنصر شکل‌دهنده به فساد اقتصادی پول است و یکی از بزرگ‌ترین محل‌های تراکم پول نیز بانک‌های کشور هستند و افراد فاسد برای چنگ زدن به این پول‌ها از شبکه بانکی و سیستم مستقر در آن که نقش عنصر انسانی در آن بسیار پررنگ است سوءاستفاده می‌کنند. موضوعی که البته در دیگر کشورهای دنیا نیز تلاش برای آن رخ می‌دهد اما در کشورهای عمدتاً توسعه‌یافته این تلاش‌ها به دلیل سیستم‌های بازدارنده قوی یا به شکست می‌انجامد یا در صورت موفقیت چنان هزینه‌ای هم برای خود مفسدین و هم مجموعه بانکی که در آن این فساد رخ‌داده در پی دارد که خود مجموعه پیش از هر عامل بیرونی درصدد برآید چنین اتفاقاتی را پیش از وقوع خنثی کند. ولی در کشورهای درحال‌توسعه و یا توسعه‌نیافته تلاش‌های مفسدین برای دست یازیدن به منابع بانک‌ها دقیقاً به همین جهت که سیستم‌های بازدارنده در آنها یا آن‌طور که باید طرح‌ریزی نشده و یا وجود دارند اما ناکارآمد هستند، دررسیدن به اهدافشان معمولاً موفق می‌شوند و پس‌ازآن نیز آن‌قدرها بازدارندگی وجود ندارد که منجر به عدم تکرار چنین فسادهایی شود.
* بزرگ‌ترین نقیصه‌ای که منتهی به بروز چنین مسائلی می‌شود چیست؟
- سه عامل نظارتی در ارتباط با بانک‌ها وجود دارد. نظارت درون سیستم که نظارت در خود هر یک از بانک‌ها است، نظارت بر سیستم که نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها است و نظارت بالاسری بر مجموعه اقتصادی که نظارت دستگاه‌های مسئول اقتصادی مرتبط با بانک‌ها و یا دستگاه‌های بیرون از قوه مجریه همچون سازمان بازرسی و نهادهای این‌چنینی است. نکته اول این است که نظارت بر بانک‌ها درمجموع با ضعف سیستمی روبرو است که همین ضعف یکی از نواقص عمده و تأثیرگذار در شکل‌گیری فساد را رقم می‌زند. بخش بزرگی از این مسئله ضعف در نظارت هم به اشکالات سیستماتیک در حوزه نظارت بازمی‌گردد.
در دنیا مکانیسم نظارت بر بانک‌ها جدای از سیستم نظارتی داخل هر بانک به دو شیوه نظارت یکپارچه از راه بانک مرکزی و دیگری نظارت از راه ناظری مستقل غیر از بانک مرکزی توأمان اعمال می‌شود. حال اما در کشور ما مکانیسم نظارت بر بانک‌ها تنها از راه بانک مرکزی اعمال می‌شود و از آنجا که بانک مرکزی در کشور ما از استقلال لازم برخوردار نیست و بحث بر روی استقلال این بانک سال‌هاست در محافل مختلف مطرح و به نتیجه نرسیده است، موضوع بانکداری مرکزی با مبحث نظارت بر بانک‌ها خلط شده و بانک مرکزی در بسیاری از موارد از اعمال نظارت بر بانک‌ها به دلیل تحمیل سیاست‌های متناقض ناتوان بوده است. همچنین اعمال دستورالعمل‌های موازی در حوزه نظارت میان بانک مرکزی و خود بانک‌ها در کنار نحوه عمل نامتناسب با ذات نظارت که همه وجوه نظارتی در آن اعمال شود از هر دو سو به‌خصوص بانک مرکزی، در کنار نبودن سیستم مجازات متناسب از سوی بانک مرکزی کارآمدی نظارت بانک مرکزی را با خدشه مواجه کرده است.
* سیستم مجازات متناسب از کدام مرجع و چگونه؟
- بانک مرکزی به‌عنوان مقام ناظر بر سیستم بانکی کشور، می‌تواند مجازات‌ها و تنبیهاتی برای بانک‌های متخلف و یا سهل‌انگار در امر نظارت درونی بانک‌ها اعمال کند، همانند آنچه در بانکداری کشورهای توسعه‌یافته اعمال می‌شود و نتیجه‌بخش بوده است. این مجازات‌ها و تنبیهات باید متناسب بااهمیت موضوع، تخلف و یا سهل‌انگاری باشد و مجموعه‌ای از بانک، مدیران و کارکنان آنها و بعضاً حتی سهامداران عمده را شامل شود. در بسیاری از کشورهای دنیا، تنبیهات بانک‌های مرکزی و یا مقام ناظر بانکی بسیار سخت و شدید است.
حال شما ببینید آیا در تخلفات قبلی انجام‌شده در بانک‌های کشورمان که منتهی به فساد نیز شده، بانک یادشده به دلیل فقدان سیستم نظارتی کارآمد تنبیه‌شده است؟ اگر تنبیه‌شده است آیا متناسب با تخلف بوده و یا به‌عبارت‌دیگر کارآمد بوده است. متأسفانه به دلیل عدم وجود نظام تنبیهی متناسب در بانکداری کشور ما، در پاره‌ای موارد شاهد گفتمانی در میان مدیران بانکی در خصوص یک تخلف هستیم مبنی بر اینکه انجام این تخلف به نفع بانک است و درنهایت بانک مرکزی پس از مدت‌ها که متوجه این تخلف شد با یک نامه ساده از ما می‌خواهد که به آن تخلف ادامه ندهیم و تا آن موقع منافع زیادی نصیب بانک شده است. چنین استدلال و گفتمانی نشان از ناکارآمدی تنبیهات بانکی دارد و عدم رعایت بسته‌ی سیاستی نظارتی بانک مرکزی که بعضاً مصوب هیئت وزیران و یا شورای پول و اعتبار است (این شیوه در سال‌های مختلف، متفاوت بوده است) از سوی برخی از بانک‌ها گواه این مدعاست.
* موضوع دیگری که وجود دارد بحث فناوری اطلاعات در بانک برای کمک به موضوع نظارت و شفافیت است. در این حوزه وضعیت به چه گونه‌ای است؟
- به نکته خوبی اشاره کردید، به‌واقع یکی از ضعف‌ها و مشکلاتی که نظارت کارآمد بر سیستم بانکی را دشوار کرده است همین ضعف فناوری اطلاعات یا (IT)در بانک‌هاست. دسترسی بر خط به اطلاعات بانک‌ها به جهت استفاده مقامات نظارتی به‌نحوی‌که برای سیستم حدودوثغور تخلف تا حدودی تعریف‌شده باشد و جدای از نظارت ناظران به دلیل گستردگی تراکنش‌ها خود سیستم به عبارت خودمان آژیر بکشد. استفاده از تجربیات جهانی در این حوزه به نظر مورد غفلت قرارگرفته است.
* راهکار و تجربه جهانی در مواجهه با فساد بانکی به چه نحو است؟
- معمولاً در دنیا مقابله با فساد دارای دو جنبه مجزا و درعین‌حال کاملاً مرتبط با یکدیگر است. اولین جنبه این مقابله شامل مجموعه قواعد و هنجارهای ناظر به رفتار مطلوب است. به این معنی که مجموعه مقررات رفتاری، اعلامیه و دستورالعمل‌ها که تداعی‌کننده محیطی عاری از فساد باشد. جنبه دوم نیز شامل قوانین ضد فسادی که شامل قوانین و مقررات عمومی یا خاص است و هدفشان مقرر کردن ابزارهای جبرانی مناسب است؛ ازجمله این قوانین مجازات‌ها و جریمه‌های کیفری، قواعد دادرسی و سازوکارهای نهادی برای مقابله با اعمال فسادآلودی است که در گذشته ارتکاب یافته است. باید توجه داشت که جنبه اول به نحوی برخورد پیشینی با فساد است اما جنبه دوم مقابله پسینی است. بسیاری از کشورها به ترکیبی از این دو رویکرد متوسل شده‌اند.
* اگر بخواهیم از تجربه‌های عملی و عینی که در نظام‌های بانکی موفق جهانی در مقابله با فساد بهره ببریم باید چه راه‌هایی در پیش بگیریم تا فساد بانکی به حداقل برسد؟ لطفاً مصداقی و به تفضیل بفرمایید.
- یکی از مهم‌ترین مواردی که باید موردتوجه قرار گیرد تجدید ساختار سیستم نظارتی بخش بانکی است. در شرایطی که بانک مرکزی کشور از استقلال لازم برخوردار نیست، نظارت بر سیستم بانکی توسط این بانک ممکن است با کارآمدی کافی همراه نباشد و ضمن آن نظارت یکپارچه در بازار پول و سرمایه برقرار نمی‌شود. بدون شک استقلال بانک مرکزی می‌تواند دراین‌ارتباط راه گشا باشد و برخی معتقدند در این صورت و با لحاظ موارد لازم دیگر این بانک قادر خواهد بود وظیفه نظارتی خود را آن‌گونه که باید به انجام رساند. اما پیشنهاد دیگری هم وجود دارد که معتقدم نیاز به بررسی و امکان‌سنجی دارد و آن‌هم این است که حوزه‌ی نظارت بانکی از بانک مرکزی جدا و پس از ادغام با ساختار نظارتی بازار سرمایه به‌صورت یکپارچه در قالب نهادی مستقل زیر نظر مجلس و یک بازوی دیوان محاسبات و یا قوه‌ی قضاییه یک بازوی سازمان بازرسی کل کشور باشد و به نظارت بر بازار پول و سرمایه بپردازد. البته شخصاً معتقدم راهکار دوم ناپخته است و چندان هم کارآمد نیست و بازوهای دو قوه دیگر در مسیر نظارت باید همیار و پشتیبان بانک مرکزی در امر نظارت باشند.
از سوی دیگر مکانیسم‌های تنبیهی بخش پولی و مالی کشور نیازمند بازنگری است. از یک سو بانک مرکزی و یا هر نهاد ناظر دیگر پولی باید محدوده‌ی نظارت خود را مشخص کند و از تداخل وظایف نظارتی و وظایف مجمعی و وظایف توسعه‌ای جلوگیری شود. در کنار این اقدام، نهاد ناظر سیستم بانکی نسبت به سهل‌انگاری، کم‌کاری و عدم رعایت مقررات حتی هرچند کوچک می‌بایست سخت‌گیر بوده و تنبیهات بازدارنده و متناسب اعمال نماید تا پیش از وقوع فساد، دهانه وقوع آن بسته شود
موضوع دیگر ریسک در صنعت بانکداری است که به دو بخش ریسک مالی و ریسک غیرمالی یا ریسک عملیاتی طبقه‌بندی می‌شود. بانک‌های کشور به مقوله‌ی ریسک عمدتاً به‌صورت سنتی و مجزا و آن‌هم بیش‌تر به ریسک‌های مالی پرداخته و از مدیریت یکپارچه‌ی تمامی ریسک‌ها و به‌خصوص ریسک عملیاتی غافل مانده‌اند.
در حوزه‌ی مدیریت ریسک یکی از اصول اولیه برای تعریف یک محصول شناسایی انواع ریسک‌های مرتبط با آن و پیش‌بینی ابزار لازم برای کنترل و مدیریت هر ریسک است. آیا در نظام بانکی کشور ریسک اعتبارات اسنادی داخلی به خوبی شناسایی‌شده است؟ اگر چنین است آیا راهکار کنترل آن تدارک دیده‌شده است؟ پاسخ به هر دو سؤال منفی است چون تنها از این ابزار بانکی یکی از بزرگ‌ترین اختلاس‌های بانکی صورت پذیرفته است. یکی از راه‌ها این است که بانک مرکزی و سایر نهادهای نظارتی برای حفظ حقوق سپرده‌گذاران، سهامداران، مشتریان بانک‌ها و حفظ سلامت کامل اقتصاد، برنامه‌ای جامع برای پیاده‌سازی رویکرد مبتنی بر ریسک در بانک‌های کشور پیاده‌سازی نمایند. توجه به این نکته مهم است که لازم است ریسک‌های بانکی در یک سیستم جامع تعیین، اندازه‌گیری، تحلیل، کنترل و مدیریت، اشاعه و سیاست‌گذاری شده و کنش و واکنش متقابل و چندگانه‌ی آنها مورد ارزیابی قرار گیرد.
راهکار دیگر مبارزه جدی با پول‌شویی است که اگرچه در زمره‌ی ریسک عملیاتی طبقه‌بندی می‌شود ولی به دلیل ارتباط مستقیم آن با انواع فسادهای مالی مناسب است که در سرفصلی جداگانه به آن پرداخته شود. ریسک پول‌شویی عبارت است از مخاطره‌ها و زیان‌های احتمالی به یک بانک در اثر انجام عملیات پول‌شویی توسط مدیران چه در سطح عالی و چه در سطح شعب و یا کارکنان آن بانک، به‌صورت آگاهانه یا غیرآگاهانه و یا زیان‌های ناشی از عدم رعایت قوانین و مقررات مربوط به مبارزه با پول‌شویی توسط یک بانک و یا واحدی و یا پرسنلی از آن بانک. این‌همه در شرایطی است که ما در کشور سال‌هاست قانون مبارزه با پول‌شویی داریم و در کنار آن آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی نیز از سوی بانک مرکزی به شبکه‌ی بانکی ابلاغ‌شده است و میدانیم که اجرای صحیح و دقیق این ضوابط در پیش‌گیری از انواع اختلاس‌ها و فسادها در شبکه‌ی بانکی بسیار مؤثر است و قطعاً در اجرا ضعف هست که می‌بینیم فساد کماکان پابرجاست. به‌طورقطع شبکه‌ی بانکی کارا در امر مبارزه با پول‌شویی هرگونه مراوده‌ی مالی مشکوک را تحت نظر داشته و گزارش می‌نماید، بنابراین لازم است که فارغ از بحث‌های سیاسی در سطح ملی و بین‌المللی، ناظران بانکی و سازمان‌های نظارتی اهتمام و جدیت بیش‌تری برای اجرای مقررات مبارزه با پول‌شویی به‌کارگیرند.
نکته دیگری که باید نسبت به آن هرچه زودتر اهتمام ورزید ارتقای فناوری اطلاعات در سیستم بانکی کشور است. در قبال فقدان تکنولوژی اطلاعات پیشرفته، اختلاس‌ها، مشکلات و هزینه‌های مربوط که به‌مراتب بیش از هزینه‌های این ارتقاست و باید به هر نحو ممکن بدان دست پیدا کرد زیرا مفسدین و مجرمین ضعف سیستم‌های اطلاعاتی بخش بانکی را به خوبی می‌دانند از این حفره‌ها و خلاءها بهره‌برداری می‌کنند و اهداف شوم خود را به‌پیش می‌برند.
و آخرین موردی که می‌تواند یکی از مهم‌ترین راهکارهای عملی در رابطه با جلوگیری از فساد در بانک‌ها باشد اینکه امضاهای طلایی به هر نحو ممکن محو شود و سیستم به‌گونه‌ای عمل کند که برای هر اقدامی هرچند بروکراسی دست‌وپا گیری تعبیه نشود اما آن‌گونه هم نباشد که با امضای یک یا دو فرد مفسدین بتوانند راحت به امیال خود برسند و نظام بانکی را با چالش مواجه کنند.