سجاد خداکرمی، اقتصاد24- نیمه آذرماه لایحه بودجه سالانه کل کشور برای سال 99 جهت بررسی و تصویب از سوی دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، بودجه‌ای که همچون بودجه سال جاری در شرایط جنگ سخت اقتصادی و آن‌گونه که دولت می‌گوید متناسب با شرایط این جنگ نوشته شده است. اما آیا این‌چنین است و آیا در شرایطی که دولت از کسری بودجه حدوداً ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی در رنج است آیا افزایش بودجه «شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها» از 1274 هزار میلیارد تومان در سال 98 به 1483 هزار میلیارد تومان در سال 99 و افزایش سهم بودجه این شرکت‌ها از 74 درصد به 75 کل بودجه کشور در سال آتی می‌تواند راه‌حل مناسبی باشد؟
لایحه بودجه سال 99 از یک تناقض جدی رنج می‌برد و آن هم این است که در شرایط تنگنای اقتصادی اگرچه بودجه عمومی 8.4 درصد یعنی 43.8 هزار میلیارد تومان افزایش داشته اما در مقابل بودجه شرکت های دولتی نیز 16.2 درصد رشد داشته‌اند یعنی 206.8 هزار میلیارد تومان بیش از سال گذشته از رقم کل بودجه را به جیب می‌زند و این بازی وارونه در شرایطی است که دولت طی بودجه 97 که سهم شرکت‌های دولتی از آن 839 هزار میلیارد تومان بوده این رقم را به 1483 هزار میلیارد تومان در بودجه 99 رسانده، یعنی 644 هزار میلیارد تومان افزایش طی دو سال و از آن‌سو در تناقضی آشکار علم دستِ بسته خود را هم بلند می‌کند.
علی طیب‌نیا وزیر اسبق اقتصاد در دولت نخست حسن روحانی چند ماه مانده به پایان دوران وزارتش تمام آنچه می‌توان در شرایط امروز اقتصاد ایران به شرکت‌های دولتی نسبت داد را یکجا گفت؛ او در اسفند سال 95 و در همایشی با نام سیاست‌های مالی و مالیاتی ایران وقتی صحبت از واگذاری شرکت‌های دولتی به میان آمد گفت که دست‌های پرقدرتی فشار سنگینی در این رابطه وارد می‌کنند، وی همچنین در ادامه سخنانش در این نشست آنچه جسته‌وگریخته راجع به مدیریت این شرکت‌ها این‌سو و آن‌سو گفته می‌شود را یک‌کاسه تحویل داد و گفت: «شرکت دولتی یعنی منبع تولید رانت، سفر خارجی، عضویت در هیئت‌مدیره، حقوق نجومی، مَفسده و استخدام هرکسی که این افراد لازم دارند، به همین دلیل است که به‌جای هزار نفر در یک شرکت دولتی، پنج هزار نفر استخدام می‌شوند که این استخدام‌ها هم به اعتبار ارتباطات دوستی و فامیلی صورت می‌گیرد.»
بازی با شفافیت در شرایط عدم شفافیت محض در شرکت‌های دولتی
آنچه شاهدیم این است که همه این موارد در تمام سال‌های پس از وزارت وزیر سابق اقتصاد دولت روحانی تابه‌حال ادامه یافته و نه‌تنها برای نظارت بر عملکرد این شرکت‌ها که معمولاً حیاط‌خلوت تمام دولت‌ها در ایران محسوب می‌شوند اقدامی صورت نگرفته، بلکه دولت برای به‌اصطلاح شفافیت عملکرد آنها و باز کردن فضا برای نظارت بر آنها بازی به راه انداخته که بیش از دو سال از شروعش می‌گذرد. بازی که راه‌اندازی سامانه یکپارچه اطلاعات شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی نام‌گرفته است.
هنوز که هنوز است بعدازاین همه مدت اثری از این سامانه دیده نمی‌شود اگرچه که هنوز دولت می‌گوید درصدد راه‌اندازی آن است و در لایحه بودجه 99 نیز آورده که «وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری سازمان برنامه‌وبودجه حداکثر تا پایان خرداد سال آینده این سامانه را تکمیل و راه‌اندازی کند.» جالب‌تر اینکه در ابتدای طرح موضوع راه‌اندازی چنین سامانه‌ای ادعا شد که بر اساس قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، اطلاعات سامانه مذکور در اختیار عموم قرار خواهد گرفت اما بر اساس آنچه بعد از گذشت بیش از دو سال حالا در بودجه 99 آورده شده این است که «وزارت اقتصاد امکان دسترسی به اطلاعات سامانه مذکور را به‌صورت برخط برای سازمان برنامه‌وبودجه کشور و دیوان محاسبات کشور فراهم کند.»
به اعتقاد کارشناسان بودجه‌ریزی، بودجه مصوب شرکت‌های دولتی «شکلی» است و در آن تمام مقررات رعایت می‌شود، اما این در حالی است که ماده دو قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، طبق چهار شرط امکان اصلاح بودجه را به شرکت‌های دولتی داده است. براین اساس بسیاری از شرکت‌های دولتی با استفاده از مجوز مذکور، بودجه مصوب را تغییر می‌دهند و در بودجه اصلاحی، شرکت‌های دولتی اقدام به جابه‌جایی منابع در راستای خواسته‌های خود می‌کنند. درواقع این روند نشان می‌دهد که کمترین قوانین نظارتی و بیشترین انحراف را می‌توان در بودجه شرکت های دولتی دید.
اما اینکه چرا نظارتی بر نوع صرف بودجه از سوی این شرکت‌ها که حیاط‌خلوت دولت‌ها بشمار می‌آیند، نمی‌شود جای سؤال جدی دارد و این در شرایطی است که بسیاری از کارشناسان معتقدند باید هرچه زودتر یک سازوکار مشخص برای نظارت بر این بودجه و نوع هزینه کرد آن در نظر گرفته شود.
دراین‌ارتباط پیش‌تر محمد خوش‌چهره اقتصاددان و نماینده اسبق مجلس شورای اسلامی با اشاره به لزوم ایجاد هرچه سریع‌تر یک سازوکار نظارتی بر صرف این بودجه، به اقتصاد ۲۴ گفته بود: «باید مکانیزمی برای نظارت بر این شرکت‌ها در نظر گرفته شود. البته دیوان محاسبات نیز در این رابطه می‌تواند ورود کند.» به گفته وی، شرکت‌های دولتی به‌کلی رهاشده و بدون نظارت هستند و مجلس باید جدای بودجه، نظارتی بر کار آنها صورت دهد.
سهم بسیار از بودجه و سهم اندک از مالیات
سهم بودجه شرکت های دولتی اگرچه ۱۴۸۳ هزار میلیارد تومان از بودجه 1988 هزار میلیارد تومانی کل کشور است که 75 درصد از کل را شامل می‌شود اما سهم این کیک بزرگ از بودجه کل وقتی به مالیات می‌رسد بسیار کوچک می‌شود. در لایحه بودجه سال 99 درآمدها مشتمل بر مالیات، گمرک و سایر درآمدها بالغ‌بر 340 هزار میلیارد تومان تعیین‌شده است که درآمدهای مالیاتی و گمرکی 198 هزار میلیارد تومان از این درآمدها را شامل می‌شود و از این مقدار سهم شرکت‌های دولتی ۵ هزار و ۷۸۸ میلیارد تومان پیش‌بینی‌شده است.
این‌همه بدان معناست که تنها 2 درصد کل درآمدهای بودجه در سال 99 را مالیات شرکت‌های دولتی پوشش می‌دهد و در بررسی بیشتر جدول مربوط به تفکیک منابع و هزینه‌های شرکت‌ها و بانک‌ها آنچه بیشتر جلب‌توجه می‌کند این است که از این میزان از مالیات، سهم شرکت‌های دولتی ۴۹۴۲ میلیارد تومان، بانک‌های دولتی ۸۴۰ میلیارد تومان و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت ۵ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.
شرکت‌های دولتی بزرگ‌ترین بدهکاران سیستم بانکی
هرچه در منابع و مصارف بودجه شرکت های دولتی در لایحه پیشنهادی دولت برای سال آینده بیشتر دقیق می‌شوید نکات جالب‌تری برای پرداخت پیدا می‌کنید چه آنکه در بخش بخش آن می‌توان تناقض‌هایی یافت که با هیچ منطقی سازگار نیست، یکی از این تناقض‌ها را می‌توان در بخش منابع شرکت‌های دولتی یافت. برای بخشی درآمد شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در لایحه بودجه سال آینده، 1243 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته‌شده است، اما یکی از منابع مهم بودجه شرکت های دولتی مربوط به استقراض 74 هزار میلیارد تومانی از محل وام‌های داخلی است.
این در حالی است که باز پرداختی وام‌های داخلی باقی‌مانده از سال‌های قبل، معادل 63 هزار میلیارد تومان است و این بدان معناست که مابه‌التفاوت وام‌های دریافتی و بازپرداخت آنها که بدهی این شرکت‌ها محسوب می‌شود، تنها 11000 میلیارد تومان است. اما این تنها تناقض در رابطه با تسهیلات پیش‌بینی‌شده نیست، چه آنکه در این لایحه دولت با در نظر گرفتن 39.5 هزار میلیارد تومان منابع، از محل وام‌های خارجی و بازپرداخت 8 هزار و 480 میلیارد تومانی آن در سال آینده، آن‌هم در شرایط سخت تحریمی تناقض روی تناقض گذاشته است.
روی کاغذ ماندن بودجه شرکت های دولتی
طبق پیش‌بینی قانون بودجه همیشه چند ده شرکت از میان حدود 400 شرکت دولتی، بانک، مؤسسه انتفاعی وابسته به دولت زیان ده هستند، مجموعه‌هایی که در گزارش بودجه چندتایی از آنها مورداشاره قرار می‌گیرند اما در گزارش تفریغ بودجه همان سال مشخص می‌شود آمار آنها چندین برابر آن چیزی است که در ابتدا پیش‌بینی می‌شد. از سوی دیگر صدها شرکت دولتی در بخش بودجه این شرکت‌ها نامشان ذکرشده و این در حالی است که برخی از کارشناسان بودجه معتقدند به دلیل تخصصی بودن و همچنین حجم بالای این بخش از بودجه؛ نمایندگان مجلس به بررسی شرکت‌های بزرگ ابتدای این فهرست بسنده خواهند کرد، شرکت‌هایی که در حوزه‌های نفت، گاز، پالایش و پخش، آب و برق و... هستند. البته امیدواری وجود دارد که با توجه به تقدیم زودتر بودجه شرکت های دولتی این بخش از بودجه به‌صورت دقیق‌تری موردبررسی قرار گیرد. از سوی دیگر سازمان حسابرسی کل کشور طبق ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت موظف است که عملکرد شرکت‌های دولتی را با بودجه آنها موردبررسی قرار دهد. هرچند که تجربه نشان داده بررسی جامع و کاملی انجام نمی‌گرفته است و در اکثر صورت‌های مالی شرکت‌ها، یک بند در خصوص تأیید صورت تکرار می‌شده است.
یکی از تعارض‌ها و تناقض‌های مهم شرکت دولتی این است که به‌عنوان‌مثال شرکت بانک ملی به سپرده‌گذاران ۱۸ درصد توانایی سوددهی دارد، ولی این شرکت قادر نیست یک درصد سود به دولت بدهد. فرآیند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی و ضعف قوانین و متفاوت بودن رویه‌ها باعث شده است که گزارش سازمان حسابرسی با بودجه شرکت‌ها متفاوت باشد و این باعث می‌شود امکان کارایی بودجه شرکت های دولتی از بین برود و بودجه نوشته‌شده از سوی سازمان برنامه‌وبودجه کشور در برخی اوقات در حد کاغذ باقی بماند. با این رویه‌ها و با توجه به آنچه تجربه نشان داده است، شرکت‌های دولتی آزادترین نوع بنگاه‌داری را دارند، به‌گونه‌ای که هیئت‌مدیره آنها هیچ مانعی برای هرگونه هزینه کرد منابع و درآمدها ندارند.
کاهش 5 درصدی بودجه شرکت های دولتی و تأمین کسری بودجه
عبدالرضا مصری یکی از دو نواب رئیس مجلس شورای اسلامی بعد از تقدیم لایحه بودجه 99 شرکت‌های دولتی به مجلس، در واکنش به آن گفته بود که «اگر ریخت‌وپاش‌های شرکت‌های دولتی کاهش یابد، کشور اداره می‌شود زیرا درآمد شرکت‌های دولتی متناسب با آنچه باید باشد، نیست.» این اظهارنظر در شرایطی است که کسری بودجه به کابوسی برای دولت تبدیل‌شده و اگر در این شرایط شرکت‌های دولتی تنها ۵ درصد در مصارف خود صرفه‌جویی کنند، ۶۳/۵ هزار میلیارد تومان درآمد برای دولت خلق خواهد شد. این در شرایطی است که اگر مجلس در خروجی بودجه 99 کل کشور بتواند تا پنج درصد بودجه شرکت های دولتی را کاهش دهد، بخش قابل‌توجهی از کسری درآمد حاصل از فروش نفت دولت را پوشش می‌دهد.
نکته جالب‌تر اینکه، ۹۰ درصد بودجه شرکت های دولتی در دست ۱۵ تا 20 شرکت است. باید منتظر بمانیم تا ببینیم آیا بازهم مجلس از ورود به ریخت‌وپاش‌های این شرکت‌ها و حیاط‌خلوت آنها خودداری خواهد کرد و دولت را در کابوس کسری بودجه تنها خواهد گذاشت یا نه؟ کابوسی که در ظاهر دولت را درگیر خود کرده است اما بهای آن را نه دولت که مردم می‌پردازند، مردمی که تنها در یک مورد و آن‌هم در موضوع افزایش قیمت بنزین تا به اینجا از دولت رودست‌خورده‌اند.
راه باز کردن بند شرکت‌های دولتی از پای دولت
بررسی جعفرزاده ایمن آبادی از نمایندگان مجلس در سال 96 نشان داد که در سال 1390 حدود 113 شرکت و در سال 1394 حدود 134 شرکت زیان ده بوده‌اند اما در جریان تصویب بودجه خود را سودده نشان داده‌اند. این نمایش سوددهی شرکت‌های دولتی در قانون بودجه سبب شده که شرکت‌های دولتی هرماهه بخشی از نقدینگی خود را تحت عنوان علی‌الحساب مالیات (یک دوازدهم) به سازمان امور مالیاتی پرداخت کنند، درنتیجه شرکت‌های دولتی که درگیر مشکل زیان و گاهی زیان انباشته هستند با مشکل کسری نقدینگی نیز روبه‌رو می‌شوند. همین کسری نقدینگی باعث می‌شود تا دولت مجبور شود که به این شرکت‌ها کمک کند چراکه طبق قانون ماده 69 محاسبات عمومی کشور دولت مکلف شده است که به شرکت‌های زیان ده پول پرداخت کند.
در قانون ماده 69 محاسبات عمومی کشور آمده است: «اعتباراتی که در قانون بودجه کل کشور به‌عنوان کمک برای عملیات جاری شرکت‌های دولتی منظور می‌شود به‌موجب حواله و درخواست وجه مقامات مجاز شرکت‌های مذکور با رعایت مقررات مربوط توسط خزانه قابل پرداخت خواهد بود. هرگاه پس از پایان سال مالی زیان شرکت بر اساس ترازنامه و حساب سود و زیان مصوب مجمع عمومی از مبلغ پیش‌بینی‌شده در بودجه مصوب مربوط کمتر باشد، شرکت مکلف است ابتدا زیان حاصله را از محل منابع داخلی پیش‌بینی‌شده در بودجه مصوب خود تأمین و از کمک دولت فقط برای جبران باقی‌مانده زیان استفاده نماید و مازاد کمک دریافتی از دولت ناشی از تقلیل زیان پیش‌بینی‌شده را به‌حساب خزانه واریز نماید.» این در حالی است که پیش‌تر وحید شقاقی شهری کارشناس اقتصادی در گفتگو با اقتصاد 24 به این نکات اشاره‌کرده و گفته بود: «بسیاری از شرکت‌های دولتی در ۱۰ سال اخیر به سمت زیان‌دهی حرکت کرده‌اند و به‌جای اینکه اندازه و حجم دولت و شرکت‌های دولتی کاهش پیدا کند یک روند صعودی را طی کرده‌اند!»
حالا با تمام این مضرات که از سهم بسیار شرکت‌های دولتی از بودجه و مدیریت ناکارآمد آنها ذکر شد، پرسش این است که چگونه می‌توان این بند را از پای دولت باز کرد؟ پاسخ تنها در دو کلمه خلاصه می‌شود، «خصوصی‌سازی» دوکلمه‌ای که اگرچه کلید رهایی بند این شرکت‌ها از پای دولت است اما خود با بی‌تدبیری فعلاً تبدیل به قفل دیگری در اقتصاد ایران شده است.