برنامه‌های توسعه بر پایه خیال نوشته می‌شود تا واقعیات اقتصاد ایران/ عدم همزمانی انتخابات مجلس و ریاست جمهوری، پاشنه آشیل قانونگذاری در کشور

اقتصاد۲۴- میرا قربانی فر - ایران در بین کشور‌های خاورمیانه پیشینه‌ای نسبتاً طولانی از برنامه‌ریزی برای توسعه اقتصادی دارد. تا زمان انقلاب در سال ۱۳۵۷، پنج برنامه توسعه با مدت‌های گوناگون در ایران در یک بازه سی‌ ساله پیاده شد؛ و پیش از این تلاش‌ها برای برنامه‌ریزی انواع کمتر رسمی مداخله دولت در اقتصاد مختلط دولتی و خصوصی این کشور صورت گرفته‌ است.
متن کامل لایحه برنامه هفتم توسعه نیز بالاخره روز ۳۰ اردیبهشت ماه ۱۴۰۲ رونمایی و منتشر شد.

در این میان اما دکتر ایمان زنگنه، دکترای اقتصاد پولی و مالی، عضو انجمن اقتصاد ایران و استاد دانشگاه، درباره کارکرد و تدوین برنامه‌های توسعه در ایران به اقتصاد ۲۴ اظهار می‌کند: «اکنون اساسا این مساله که گروهی بنشینند و برای یکسری اهداف، از سیاست‌های فرهنگی تا اجتماعی و اقتصادی بخواهند برنامه ریزی دستوری بکنند دیگر قابل انجام نیست»

دکتر زنگنه در گفت و گویی مشروح با اقتصاد ۲۴ به ابعاد مختلف تدوین و نگارش برنامه‌های توسعه در کشور پرداخت.

برنامه‌های توسعه‌ای که کامیابمان نکردند

این کارشناس اقتصادی درباره کارکرد و لزوم وجود برنامه توسعه در کشور به اقتصاد ۲۴ می‌گوید: «در ابتدای این مبحث باید به این نکته توجه شود که آیا ضرورتا برنامه محور بودن راه کامیابی است یا خیر؟ یعنی در همین ابتدا باید به این مساله توجه شود که آیا لزوما کشور‌هایی که راه توسعه را پیموده اند برنامه محور بوده اند و آیا اصلا کشور‌هایی که به آن‌ها لقب کشور‌های توسعه یافته داده ایم با روش برنامه‌های توسعه و برنامه نویسی این مسیر را پیموده اند و یا تجربه این کشور‌ها نسبت به این موضوع دقیقا چیست. نکته دیگر اینکه امروز رستگاری از چه مسیری می‌گذرد.»

وی می‌افزاید: «دوم اینکه آیا به واقع در کشور ما، تجربه اجرای این برنامه‌ها با توفیقاتی همراه بوده یا خیر؟ اگر بخواهیم به این توجه کنیم که اگر اصولا بخواهیم سازماندهی برای فرایند توسعه داشته باشیم، این مساله اتفاق بدی نیست، اما باید توجه کرد که امروزه حتی نسبت به همین رویکرد نیز کمی با تشکیک نگاه می‌کنند و به واسطه اینکه سرعت تغییرات در محیط جهانی اکنون بسیار بالاست و مدام با تکنولوژی‌های تازه تری مواجه هستیم، گاه برای بسیاری از موارد دیگر نمی‌توان از مدت طولانی پیشتر پیش بینی انجام داد.»

این کارشناس اقتصادی در ادامه و با توجه به کارکرد‌های برنامه توسعه می‌گوید : «اکنون اساسا این مسئله که گروهی بنشینند و برای یکسری اهداف، از سیاست‌های فرهنگی تا اجتماعی و اقتصادی بخواهند برنامه ریزی دستوری بکنند دیگر قابل انجام نیست و اساسا این مساله نشان می‌دهد که آنچه اکنون در جامعه امروز با توجه به فرایند دینامیک و پویا وجود دارد، شاید دیگر پروژه محور بودن و یا خط مشی مشخص در کوتاه مدت داشتن است که احتمالا بیشتر منتج به نتیجه مطلوب خواهد شد.»

زنگنه در ادامه نیز با اشاره مساله کامیابی یا ناکامی برنامه‌های توسعه در کشور به اقتصاد ۲۴ می‌گوید: «تجربه برنامه موفق‌تر در کشور ما یعنی برنامه عمرانی سوم کشور (۱۳۴۱-۱۳۴۶) که بیشتر پروژه محور بوده، نشان می‌دهد که در نهایت تعریف پروژه در این برنامه‌ها منجر به موفقیت بیشتر در آن شد، نه لزوما برنامه نویسی صرف و تعریف آرمان و اهداف؛ به خصوص اینکه توجه کنید منابع مالی دولت در آن زمان بسیار محدود بود و در نهایت پروژه محور بودن آن برنامه به نوعی از اتلاف همان منابع نیز جلوگیری کرد و حتی از بلندپروازی‌های بیهوده در برنامه‌های بعدی و به خصوص برنامه چهارم و پنجم نیز جلوگیری کرد و شاید همان توجه به محدودیت منابع باعث شد که سعی در انتخاب پروژه‌ها به درستی انجام شود به جای اینکه برنامه‌های بلندپروازانه‌ای در نظر گرفته شود که نه فقط اجرا نشود بلکه در نهایت سود و فایده‌ای نیز برای کشور نداشته باشد و اتفاقا اهداف مشخص و قابل وصول در این برنامه تبیین شده بود.»

آمال و آرزوها به جای حقایق برنامه‌های توسعه در ایران 

این استاد دانشگاه در بخشی از سخنانش نیز درباره نحوه برنامه نویسی در کشور که حتی می‌توان آن را برنامه نویسی عاطفی نیز دانست به اقتصاد ۲۴ تصریح می‌کند: «ما در کشور و بعد از انقلاب با بیشتر برنامه‌ها گویی احساسی برخورد کردیم و آنچنان که باید، اقتضای لحاظ محدودیت‌ها برای نویسندگان برنامه‌های مختلف معنایی نداشت و به تعبیری می‌توان گفت؛ گویا آمال و آرزو‌ها بود که بیشتر در نوشتن برنامه‌های توسعه دخیل بود نه لزوما توان، مقدورات و امکانات. در واقع برای مثال می‌گویم وقتی مثلا در برنامه از کاهش تورم سخن گفتیم بیشتر از آن که شرایط علمی و واقعی را مدنظرقرار بدهیم، این آمال و آرزو‌های ما بود که در نگارش برنامه دخیل شده بود.»

وی می‌افزاید: «این مساله را به بسیاری موارد دیگر نیز می‌توانید تعمیم دهید. اهدافی نظیر اینکه نرخ بیکاری و نیز تورم تک رقمی شود و یا صادرات افزایش پیدا کند (آن هم با درصد‌های بالا) همین طور در برنامه‌های توسعه نوشته می‌شد بدون اینکه اصلا راهکار دقیق و کارآمدی برای اجرایش درنظر داشته باشیم. در واقع چه مواردی که در اقتصاد مثبت می‌دانستیم و خواهان افزایشش بودیم و چه موارد منفی را به صورت احساسی در برنامه‌های اخیر گنجانده ایم. اینجاست که می‌توان گفت که در حقیقت بین اهداف برنامه و گام‌هایی که برای رسیدن به آن برنامه باید طی می‌شد با واقعیات میدانی اقتصادی ایران، انطباقی مشاهده نمی‌کنید. در واقع یک گسستگی بین واقعیات و انتظارات اقتصادی وجود دارد که در قالب اهداف برنامه تعیین شده است.»

زنگنه ادامه می‌دهد: «همین نشان می‌دهد که در حیطه برنامه نویسی همواره یک نگاه آرمانی نسبت به بند‌ها و یا بخش‌ها و فصول برنامه وجود داشته که اتفاقا خیلی انطباقی با محیط واقعی اقتصاد ایران ندارد و در ادامه نیز این آرمان‌ها اجرا نمی‌شود، یعنی در بهترین حالت شاید بتوان گفت کمتر از نیمی از این برنامه‌ها امکان اجرا دارند. اگر به گزارش‌های موجود سازمان‌های ذیربط همچون دیوان محاسبات درباره میزان تحقق برنامه‌های توسعه نیز نگاه کنید، می‌بینید که کمتر از ۴۰ درصد هم اجرا نشده است.»

این کارشناس مسائل اقتصادی در همین باره می‌افزاید: «در حالی که ما می‌دانیم برنامه باید سندی باشد که برای رسیدن به هدف نهایی، تمام مسیر در این برنامه برای اجرا مشخص شده باشد و این پیوستگی باید چنان باشد که مثلا در این مسیر اگر گام دوم توسط هر نهاد و شخص یا بخشی حذف شود، این طور نیست که بگوییم خب ما یک گام را حذف کردیم و بپریم روی گام بعدی، چون این روند می‌تواند کل برنامه را با شکست مواجه کند. از سوی دیگر باید توجه کرد وقتی که گفته می‌شود ۴۰ درصد برنامه محقق شده است، معنای آن این نیست که لزوما یعنی به ۴۰ درصد اهداف یک برنامه رسیده ایم. این هشدار جدی است که وقتی گفته می‌شود مثلا ۴۰ درصد یک برنامه محقق شده است گاه به معنای آن است که حتی کمتر از ۲۰ درصد از اهداف نیز محقق نشده است. در این باره می‌توان میان درصد اجرای برنامه و میزان تحقق و حصول به اهداف نیز تمایز قایل شد.»

جنگ دولت‌ها با برنامه‌های توسعه پیشین

ایمان زنگنه در بخش دیگری از توضیحاتش درباره مساله تغییر دولت‌ها و ناکام ماندن و عقیم شدن برنامه‌های توسعه به اقتصاد ۲۴ می‌گوید: «اتفاق ناگوار دیگری نیز که زیاد در کشور ما رخ می‌دهد مساله تغییر دولت‌ها و برنامه‌های ۵ ساله است. بیشتر مواقع زمانی که دولت جدید مستقر می‌شود به آن دلیل که برنامه را دولت قبلی تهیه کرده است خود را چندان ملزم به اجرای برنامه نمی‌بیند. در واقع در بیشتر مواقع، چون اهداف مدنظرش را دولت مستقر جدید در برنامه خودش تعریف و تببین نکرده است پس تمایل و توافقی برای اجرای برنامه تبیین شده در دولت قبلی نیز ندارد.»

بیشتر بخوانید: برنامه توسعه را نمی‌توان روی آب نوشت!/ مرکز ثقل تصمیمات اقتصادی در ایران، اهداف سیاسی ایدئولوژیک است/برنامه‌نویسان ما با مفهوم استراتژی بیگانه هستند

این کارشناس مسائل اقتصادی می‌افزاید: «این رویکرد البته به مساله نظام انتخابات در ایران باز می‌گردد که به نوعی مجلس و دولت در یک زمان و با هم آغاز به کار نمی‌کنند و پیش می‌آید که گاه موضوعی که برای دولت اولویت است برای مجلس اولویت نیست و موضوعی که برای مجلس مهم است برای دولت فاقد اهمیت می‌شود. یعنی عدم همزمانی آغاز به کار این دو نهاد گاه باعث می‌شود که اولویت‌های این دو با هم متفاوت باشد و اگر هم دقت کرده باشید مثلا در سال آخر مجلس می‌بینید که نمایندگان بیشتر نگاه پوپولیستی به مسئله قانون گذاری دارند و خب این مساله گاه مشکل ساز می‌شود، به خصوص وقتی دولتی در سال اول کار خود و مجلس همزمان با آن در سال آخر فعالیت است و این می‌تواند به ناهماهنگی و ناهمسویی در مورد اهداف و برنامه‌ها بین طرفین منجر شود. تجربه هم نشان می‌دهد که همین موارد باعث می‌شود آن تلقی که ما از برنامه داریم به این عنوان که اهداف واقعی‌تر و دقیق‌تر باشد عملا چندان ممکن نخواهد بود.»

رویکرد سیاسی مقابل برنامه‌های توسعه

وی در ادامه با اشاره به رویکرد نمایندگان و برخورد‌های سیاسی آنها در قبال برنامه‌های توسعه نیز می‌گوید: «شما به برنامه هفتم توسعه که به تازگی نهایی شده نگاه کنید، همین برنامه تا به صحن مجلس برسد، متعاقبا نمایندگان تغییرات اساسی در آن اعمال خواهند کرد و احتمالا به جای آن که نگاه ملی داشته باشند، اولویت‌های محلی و منطقه‌ای نمایندگان در اعمال تغییرات اولویت خواهد داشت، چرا که برنامه هفتم توسعه در سال آخر به مجلس ارایه شده و مساله نمایندگان کسب شهرت و محبوبیت و جلب آرای شهروندان منطقه خود است تا مجددا امکان ورود به بهارستان را داشته باشد. باید توجه کرد که نگاه آرمانی به برنامه‌ها و عدم توجه به عرصه و میدان حقیقی اقتصاد ایران در بیشتر مواقع در زمان تنظیم برنامه‌ها چندان درست نیست. اثرات اتفاقات واقعی در سیاست و اقتصاد را شاید به درستی در برنامه نویسی منظور نمی‌کنند.»

ایمان زنگنه در ادامه گفتگوی خود با اقتصاد ۲۴ می‌گوید: «برای درک مسائل و مقابله درست با آنان باید تحلیل درستی داشته باشیم، اما وقتی این تحلیل و در ادامه تخمین به درستی وجود نداشته باشد و مثلا ما برآورد درستی از تهدید‌های مالی نداشته باشیم شاید برنامه‌هایی که برای مقابله با این تهدید‌ها تعبیه می‌شوند نیز منتج به راهکار درست نشود. توجه کنید برای درک همین موارد باید سابقه برنامه‌های قبلی مرور شود. اگر سابقه برنامه‌های قبلی در روند برنامه نویسی مرور نشود شاید نویسندگان برنامه جدید تصور کنند که باید چرخ را از ابتدا اختراع کنند.»

این استاد دانشگاه می‌افزاید: «در تنظیم برنامه‌های توسعه باید توجه کرد که این برنامه قرار نیست در یک محیط انتزاعی اجرایی شود بلکه اساسا موفقیت برنامه معطوف به این است که مورد پذیرش عمومی باشد، از نظر سازگاری، با خواست عمومی همپوشانی داشته باشد و حتما رئوس و فصول مهم آن باید امکان طرح عمومی پیدا کند و صاحبنظران راجع به آن صحبت کنند و افرادی که متخصص در آن حوزه هستند حتما بتوانند راجع به برنامه صحبت کنند و حتی اگر برنامه را تایید نیز نکنند حتما امکان دارد که در خلال یک گفتگو میان نویسندگان برنامه و تصمیم گیرندگان درباره آن و صاحب نظران این حوزه، کمک‌هایی برای رفع کاستی‌ها و ناکارآمدی‌های برنامه رخ خواهد داد.»

بیشتر بخوانید: برنامه هفتم توسعه ؛ برنامه‌ای با محوریت رویا و خیال!/ دولت رئیسی و خشن‌ترین رویکرد اقتصاد نئولیبرالیسم علیه کارگران، معلولان و ...

وی همچنین درباره مساله اعتماد عمومی به برنامه‌های توسعه در کشور به اقتصاد ۲۴ می‌گوید: «پذیرش عمومی یک برنامه برای تحقق اجرای آن دارای اهمیت است و اینکه آسیب نگاه منطقه‌ای باید در مجلس و در زمان بررسی برنامه هفتم توسعه نیز مورد توجه قرار بگیرد که برنامه با نگاه ملی و نه محلی مورد توجه و ارزیابی قرار گرفته شود. این نشان می‌دهد که لزوما و صرف اصرار برای رسیدن به اهداف برای تحقق آن کافی نیست؛ یعنی شاید این اصرار شرط لازم باشد، اما شرط کافی درباره آن محسوب نمی‌شود. یعنی اینکه مثلا در برنامه نوشته شود و یا آرزو شود که در پایان اجرای برنامه مثلا نرخ تورم تک رقمی شود و یا ممنوعیت‌هایی درباره بخشودگی‌های مختلف مالیاتی در برنامه تبیین شود، شاید حتی راهبرد خوبی در برنامه باشد، اما لزوما به آن معنا نیست که قابلیت اجرا نیز وجود دارد یا در نهایت محقق خواهد شد. برای تحقق این موارد باید دید چه راهکار و یا توانی وجود دارد.»

تخلف‌های قانونی از برنامه های توسعه

زنگنه در ادامه نیز با اشاره به برنامه سوم توسعه و مساله استقراض از بانک مرکزی اظهار می‌کند: «برای گواه می‌گویم مثلا در برنامه سوم توسعه، استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی ممنوع شد، در همه بودجه‌های سنواتی و یا برنامه‌های بعدی نیز این بخش تکرار و تایید شده، اما آیا وجود این بخش در برنامه‌ها و بودجه‌های بعدی باعث شده که در کشور تورم یا استقراض از منابع بانک مرکزی نداشته باشیم؟ آیا باعث شد راه دست یافتن دولت‌ها به منابع بانک مرکزی محدود شود؟ خیر! بلکه باعث شد دولت‌ها راه‌های دیگری پیدا کنند، یا شرکت‌های دولتی به سراغ بانک‌ها بروند و از آن‌ها استقراض کنند و همین روند نیز منجر شد که بانک‌ها به سراغ بانک مرکزی بروند و از آن استقراض کنند. می‌خواهم بگویم مسیر مسدود شده در برنامه را به نوعی دور زدند.»

این استاد دانشگاه در همین باره به اقتصاد ۲۴ می‌گوید: «همین مورد به ما نشان می‌دهد که باید واقعیت‌های اقتصاد ایران در برنامه توسعه در نظر گرفته شود. وقتی که محدودیت منابع وجود دارد و وضعیت در آمدی ما در بحث صادرات و یا بخش تحقق مالیاتی با تزلزل همراه است، پس دولت هم اولین کاری که به ذهنش می‌رسد این است که به چه شکل و چه نوعی از منابع بانک مرکزی استفاده کند. حالا برنامه می‌گوید مستقیم سراغ استقراض از بانک مرکزی نباشید و منابع لازم را از طریق استقراض تامین کنید، دولت هم راه ساده تری را انتخاب می‌کند و روش‌های دور زدن و غیرمستقیم رفتن به سراغ منابع بانک مرکزی را پی می‌گیرد. یا مثلا دولت‌ها گاه به سراغ منابع ارزی که در کشور هنوز محقق نشده یا کنترل و دسترسی به آن برای بازارسازی در اختیار بانک مرکزی نیست می‌روند و حتی بانک مرکزی را وا می‌دارند که ریالِ ارزی را که به صورت دفتری به حساب بانک مرکزی منظور شده را به دولت تحویل بدهند و همین خود باعث افزایش تورم در کشور می‌شود. در واقع به نوعی می‌توان گفت که دولت‌ها در مواقع محدودیت منابع مالی، راهکار مناسب برای دور زدن ممنوعیت‌های ایجاد شده را پیدا می‌کنند. به همین دلیل برای داشتن برنامه مناسب باید نگاه واقع بینانه به واقعیت وجود داشته باشد، چرا که اگر این نگاه واقع بینانه نباشد دولت‌ها دست به ابداعاتی می‌زنند که اتفاقا مثبت نیز نیست و اعوجاجاتی نیز رخ می‌دهد.»

این اقتصاددان در پایان این گفتگو با اشاره به موضوع صندوق توسعه ملی به عنوان مثالی از رفتار متناقض دولت‌ها خاطرنشان می‌کند: «برای نمونه به مورد صندوق توسعه ملی توجه کنید، برداشت‌هایی که در نهایت از این صندوق در طول سال‌ها رخ داده نیز از آفات برنامه‌هایی بوده که گاه لزوما با اقتضائات حقیقی و شرایط واقعی اقتصاد ایران همخوان نبوده است و این همان آفتی می‌شود که اگر برنامه بر پایه واقعیات جاری و مشخصات و محدودیت‌های واقعی در اقتصاد کشور تنظیم نشود در نهایت دولت‌ها ناچار هستند برای اینکه شرایط روزمره خود را رتق و فتق کنند از اهداف برنامه چشم پوشی و حتی تخطی کنند و یا هر موردی از محدودیت‌های موجود را به شکلی زیر پا بگذارند.»