پروژه‌های نیمه تمام عمرانی ۱۰۰۰ میلیارد تومان اعتبار لازم دارد

اقتصاد ۲۴- براساس جزئیات قانون بودجه سال ۱۴۰۰، از کل مصارف ۱۲۷۸ هزار میلیارد تومانی بودجه عمومی، نزدیک به ۹۱۹ هزار میلیارد تومان یا معادل ۷۲ درصد آن به بودجه جاری اختصاص می‌یابد، ۱۷۶ هزار میلیارد تومان آن معادل ۱۳.۸ درصد به بودجه عمرانی و نزدیک به ۱۸۳ هزار میلیارد تومان یا معادل ۱۴.۳ درصد نیز به پرداخت دیون یا همان تملک دارایی‌های مالی اختصاص می‌یابد. البته این ارقام بدون درنظر گرفتن بودجه اختصاصی دستگاه‌های اجرایی است.

این چند جمله را با هم مرور کنیم؛ «براساس اظهارات عضو کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس در ایران حدود ۱۰۰ هزار طرح نیمه‌تمام وجود دارد که برای تکمیل آن‌ها ۱۰۰۰ هزار میلیارد تومان بودجه نیاز است.» طبق اظهارات محمدباقر نوبخت، رئیس سابق سازمان برنامه‌وبودجه، در ایران ۷۱ هزار پروژه نیمه‌تمام در کشور وجود دارد که از این تعداد حدود ۶۶ هزار طرح نیمه‌تمام استانی و ۵ هزار طرح نیمه‌تمام ملی است. طبق بررسی‌های سازمان برنامه و بودجه میانگین زمان اتمام پروژه‌های عمرانی در کشور از ۱۰ سال در سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ به ۱۶ سال در سال ۱۴۰۰ رسیده است. البته یکی از نمایندگان عضو کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس می‌گوید طرح‌هایی داریم که از سال ۱۳۵۲ شروع شده، اما هنوز به اتمام نرسیده است. برآورد‌ها حکایت از آن دارد که با بودجه فعلی و بدون شروع هیچ پروژه عمرانی جدید، ۱۰ سال زمان خواهد برد تا پروژه‌های نیمه‌تمام فعلی به اتمام برسد.

تعداد بسیار زیادی از این جملات را در اینجا می‌توان ردیف کرد. اما چه اتفاقی افتاده است که پروژه‌های عمرانی در ایران وضعیت بحرانی به خود گرفته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در حوزه پروژه‌های عمرانی چندین اتفاق ناگوار رخ داده است:

۱- اولا بررسی‌ها نشان می‌دهد برخی از پروژه‌های عمرانی نه براساس تکالیف آمایش سرزمین، بلکه به سفارش و درخواست و لابی نمایندگان مجلس و مسئولان محلی و... طراحی‌شده و بسیاری از این پروژه‌ها منافع اقتصادی و اجتماعی نداشته و صرفا برای پرکردن سیاهه بودجه است.

۲- نگاهی به ارقام بودجه پروژه‌های عمرانی نشان می‌دهد همان ارقام ناچیز بودجه هم به‌صورت هوشمندانه به طرح‌های عمرانی نمی‌رسد. برای مثال عادل آذر ۱۱ آذرماه سال ۹۹ می‌گوید: «از کل بودجه عمرانی کشور، ۵۵ درصد آن ریخت‌وپاش می‌شود.»

۳- مورد بعدی اینکه، در بودجه ارقامی برای طرح‌هایی ذکر شده که ماهیت عمرانی ندارند و هرساله تکرار می‌شوند. نمونه آن، تعداد ۷۴۷ طرح با عناوین «تعمیرات اساسی و تامین و خرید تجهیزات» برای نهاد‌های دولتی است. به نظر می‌رسد این طرح‌ها ماهیت گمراه‌کننده داشته و قانونگذار باید تکلیف آن‌ها را روشن کند. چه بسا این طرح‌ها در حالت بدبینانه کلاهی است که دستگاه‌های دولتی بر سر سازمان برنامه‌وبودجه و دولت گذاشته و این ردیف را با ماهیت بودجه جاری خرج می‌کنند.

۴- نکته قابل تامل اینکه، بودجه عمرانی در ایران به دو بخش کلی ۱- پیوست یک بودجه و ۲- بودجه متفرقه استانی و ملی تقسیم می‌شود. در سال ۱۴۰۰ فقط ۳۳ درصد از بودجه عمرانی مربوط به پیوست یک و ۶۷ درصد مابقی مربوط به بخش‌های متفرقه است. نکته تاسف‌بار اینکه، فقط آن ۳۳ درصد تاحدودی شفاف بوده و از جزئیات آن ۶۷ درصد چیزی به اطلاع رسانه‌ها و افکار عمومی و حتی نمایندگان مجلس نمی‌رسد. همچنین درحالی تعداد پروژه‌های عمرانی ۷۱ تا ۱۰۰ هزار پروژه ذکر می‌شود که کل پروژه‌های پیوست یک تاحدودی شفاف بوده و تنها ۲۶۰۰ پروژه است. در مجموع با این وضعیت، به نظر می‌رسد اولین اقدام دولت باید شفاف‌سازی جزئیات این پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام باشد تا در مرحله بعد بتوان از الگو‌های ملی و جهانی برای تامین مالی و تکمیل پروژه‌های عمرانی بهره گرفت.

بودجه عمرانی درحال حذف شدن

براساس جزئیات قانون بودجه سال ۱۴۰۰، از کل مصارف ۱۲۷۸ هزار میلیارد تومانی بودجه عمومی، نزدیک به ۹۱۹ هزار میلیارد تومان یا معادل ۷۲ درصد آن به بودجه جاری اختصاص می‌یابد، ۱۷۶ هزار میلیارد تومان آن معادل ۱۳.۸ درصد به بودجه عمرانی و نزدیک به ۱۸۳ هزار میلیارد تومان یا معادل ۱۴.۳ درصد نیز به پرداخت دیون یا همان تملک دارایی‌های مالی اختصاص می‌یابد. البته این ارقام بدون درنظر گرفتن بودجه اختصاصی دستگاه‌های اجرایی است. همچنین طبق آمار‌های قانون بودجه، از رقم ۱۷۶ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی، نزدیک به ۱۳۰ هزار میلیارد تومان آن مربوط به ساختمان و سایر مستحدثات است، ۳۷ هزار میلیارد تومان مربوط به ماشین‌آلات و تجهیزات، ۵۶۹ میلیارد تومان مربوط به زمین، ۸/۸ هزار میلیارد تومان مربوط به سایر دارایی‌های تولیدنشده و مقدار ناچیزی هم مربوط به سایر اقلام است.

اما ارقام بودجه را باید در یک روند تاریخی نگاه کنیم تا عمق فاجعه رخ‌داده بیشتر درک شود. طبق آمار‌های مستخرج از بودجه‌های سالانه، درطول دوره ۲۶ ساله یعنی از سال ۱۳۷۶ تا قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت بودجه عمرانی مصوب به بودجه جاری از حدود ۶۶ درصد در سال ۱۳۷۶ به ۱۹ درصد در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ رسیده است. یعنی در سال ۱۳۷۶ رقم بودجه مصوب عمرانی معادل ۶۶ درصد کل بودجه جاری دولت بوده، اما این مقدار حالا به ۱۹ درصد تنزل یافته است. همچنین رقم بودجه عمرانی محقق‌شده به جاری محقق‌شده از ۴۵ درصد در سال ۱۳۷۶ به حدود ۱۴ تا ۱۷ درصد در سال‌های اخیر رسیده است. نکته قابل‌تامل اینکه در سال‌های ۱۳۷۶ تا ۱۳۹۹ درحالی از کل بودجه جاری مصوب دولت به‌طور میانگین حدود ۹۷ درصد آن محقق شده که این میزان برای بودجه عمرانی حدود ۷۰ درصد بوده است.

یعنی از کل بودجه ناچیزی که برای این بخش مصوب می‌شود، به‌طور میانگین ۳۰ درصد آن هم محقق نمی‌شود که این میزان برای بودجه جاری فقط حدود ۳ درصد است. یک رقم فاجعه‌بار دیگر نیز این است که طی سال‌های ۱۳۷۶ تا قانون بودجه سال ۱۴۰۰ درحالی هزینه‌های جاری دولت ۲۰۱ برابر شده که طی این مدت بودجه عمرانی ۵۸ برابر شده است.

سقوط سرمایه‌گذاری دولت عامل پیری اقتصاد

احداث و توسعه طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی در ابعاد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی یکی از عوامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی به‌خصوص در کشور‌های درحال توسعه است. همچنین اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا همان بودجه عمرانی مهم‌ترین کانال حضور بخش عمومی در فرآیند سرمایه‌گذاری کشور است و این طرح‌ها اصلی‌ترین کانال تزریق منابع بودجه‌ای در اقتصاد کشور جهت گسترش ظرفیت‌های زیربنایی و تولیدی محسوب می‌شوند که به نوبه خود می‌توانند توسعه اقتصادی و شاخص‌های کلان اقتصادی در دوره‌های متوالی را تحت‌تاثیر خود قرار دهند و این سرمایه‌گذاری دولت موجب تحریک سرمایه‌گذاری بخش خصوصی نیز می‌شود.

نگاهی به آمار‌های منتشرشده ازسوی بانک مرکزی در بخش حساب‌های ملی نشان می‌دهد از سال ۱۳۳۸ تا یک‌سال اخیر که این آمار‌ها مرتبا منتشر شده، یک اتفاق ناگوار از سال ۱۳۹۸ بیشتر خودنمایی کرده است. این اتفاق ناگوار، پیشی گرفتن رقم استهلاک سرمایه از سرمایه‌گذاری است، به‌طوری‌که در سال ۱۳۹۸ رقم تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به قیمت‌های ثابت سال ۱۳۹۰ درحالی به ۹۷ هزار و ۶۶۹ میلیارد تومان و در سال ۱۳۹۹ به ۱۰۰ هزار و ۱۳۱ میلیارد تومان رسیده که رقم استهلاک سرمایه به‌ترتیب ۱۰۳ هزار و ۳۷۶ میلیارد تومان و ۱۰۶ هزار و ۹۳ میلیارد تومان بوده است؛ موضوعی که حتی در سال‌های جنگ تحمیلی هم رخ نداده بود. اقتصاددانان می‌گویند این اتفاق یکی از رخداد‌های خطرناک برای اقتصاد ایران است که نشان می‌دهد زیرساخت‌ها در کشور به‌سمت فرسودگی و پیری می‌رود و سرمایه‌گذاری‌ها کفاف نوسازی و بازسازی را نمی‌دهد.

نمونه‌های آشکار این وضعیت، ناترازی‌هایی است که در بخش‌های مختلف خود را درقالب قطعی برق و گاز و... نشان می‌دهد. دلایل زیادی برای توصیف این اتفاق وجود دارد. در یک جمع‌بندی می‌توان گفت طی سال‌های اخیر تشکیل سرمایه ثابت ناخالص تحت تأثیر شوک‌های بیرونی، مشکلات منابع تأمین مالی و ناچیز بودن بهره‌وری سرمایه قرار داشته است. به‌ویژه بازگشت تحریم‌های آمریکا باعث افزایش نااطمینانی‌ها و نامناسب‌شدن فضای کسب‌وکار، ایجاد محدودیت‌های ارزی و مشکلات برای واردات کالا‌های سرمایه‌ای کشور شده است. همچنین کاهش ضریب اصابت تسهیلات در بخش مولد، کاهش سرمایه‌گذاری در بخش ساختمان خصوصی و دولتی به‌دلیل کاهش قدرت خرید خانوار‌های متقاضی مسکن، افزایش هزینه ساخت‌وساز و کاهش ارزش واقعی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت اتفاقاتی را رقم‌زده که برآیند آن‌ها کاهش تشکیل سرمایه ثابت ناخالص و پیشی گرفتن استهلاک سرمایه شده است.

بیشتر بخوانید:افشاگری نماینده مجلس درباره توصیه یک وزیر برای سکوت درباره حقوق های نجومی

۱۶ تا ۴۰ سال زمان اتمام یک پروژه عمرانی!

توجه به این نکته مهم است که پروژه‌های عمرانی معمولا پرهزینه هستند و در دوره‌های زمانی طولانی انجام می‌شوند و بودجه پروژه‌های عمرانی نیز اغلب بخش زیادی از بودجه‌های سالانه را در بسیاری از کشور‌ها به خود اختصاص می‌دهند. به‌علاوه، محدودیت زمان یک محدودیت بسیار مهم و اجتناب‌ناپذیر است؛ زیرا جهان به سرعت درحال تغییر و فرصت‌های ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی، حکومت‌ها و جوامع را در چالش رقابت‌ها و هماوردی‌های گسترده‌ای قرار می‌دهند؛ از این رو شروع و خاتمه طرح‌ها در زمان مناسب از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. بر این اساس، در این بخش تعداد طرح‌های پیوست یک قوانین بودجه چند سال اخیر، تعداد طرح‌های خاتمه‌یافته در هر سال و منابع اعتباری مورد نیاز برای تکمیل طرح‌ها مورد بررسی قرار می‌گیرد.

تکمیل پروژه‌های عمرانی طبق زمان‌بندی یکی از عوامل موفقیت آن‌ها تلقی می‌شود. یکی از عواملی که بر افزایش هزینه تاثیر مستقیم دارد، تاخیر در اجرای پروژه‌های عمرانی است. درواقع، تاخیر در تکمیل پروژه‌های عمرانی، دو مقوله زمان و پول را تحت‌تاثیر خود قرار می‌دهد. اهمیت تاخیر، از یک کشور به کشوری دیگر و از یک پروژه عمرانی به پروژه‌ای دیگر، متفاوت است. افزایش هزینه طرح‌ها، یک مشکل رایج در سراسر جهان است، ولی این مشکل در کشور‌های درحال توسعه چالشی بزرگ ایجاد می‌کند. در این خصوص آن‌طور که اخیرا محسن زنگنه، عضو کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس گفته است، در ایران حدود ۱۰۰ هزار طرح نیمه‌تمام وجود دارد که در بهترین حالت کل بودجه عمرانی ۱۰۰ هزار میلیارد بوده و با این بودجه ۱۰ سال ما زمان نیاز داریم تا فقط این طرح‌ها را عملیاتی کنیم. وی می‌گوید: «طول انجام پروژه‌ها افزایش پیدا کرده است به‌طوری که میانگین هر پروژه ۱۵ سال است که این تاسف‌بار است.» زنگنه در ادامه نکته قابل تاملی را اظهار می‌کند: «قدیمی‌ترین طرح نیمه‌تمام مربوط به سال ۵۲ و جدیدترین آن‌ها مربوط به سال ۹۸ است.».

اما آمار‌های سازمان برنامه‌وبودجه طبق بررسی‌ها نشان می‌دهد افزایش طرح‌ها و مشکلات تامین مالی باعث شده تا طول زمان اجرای طرح‌های عمرانی افزایش یافته و از ۱۰.۸ سال در سال ۱۳۸۵ به ۱۰ سال تا سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۲، به ۱۲.۷ سال تا سال ۱۳۹۴، به ۱۴.۹ سال تا سال ۱۳۹۷ و به ۱۵.۷ سال تا سال ۱۳۹۸ و به بیش از ۱۶ سال در سال ۱۳۹۹ برسد.

افزایش طرح‌های نیمه‌تمام و تاخیر در زمان بهره‌برداری باعث افزایش استهلاک سرمایه‌ها و کاهش بهره‌وری سرمایه نیز شده است، به‌طوری که براساس برآورد امور تلفیق سازمان برنامه‌وبودجه در سال ۱۳۹۸ بیش از ۱۹۰ هزار میلیارد تومان به قیمت سال‌های قبل از منابع مالی کشور در طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی هزینه شده که به‌دلیل عدم‌بهره‌برداری از طرح‌ها، تاکنون عایدی مورد انتظار آن تحقق پیدا نکرده است.

۱۰۰۰ هزار میلیارد تومان بودجه کم داریم!

اما حجم اندک بودجه عمرانی در مقابل تعداد بسیار زیاد طرح‌های نیمه‌تمام زمانی قابل باورتر می‌شود که براساس بررسی‌های نهاد‌های مختلف اعم از سازمان برنامه‌وبودجه و مرکز پژوهش‌های مجلس بیش از ۷۰ هزار پروژه استانی و ملی در کشور وجود دارد. البته همان‌طور که گفته شد، اخیرا (۱۵ آذرماه ۱۴۰۰) محسن زنگنه، عضو کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس در گفتگو با رسانه ملی گفته است، در ایران حدود ۱۰۰ هزار طرح نیمه‌تمام وجود دارد. آنچه از سخنان زنگنه به گوش می‌رسد این است که با بودجه حدود ۱۰۰۰هزار میلیارد تومانی ۱۰ سال زمان خواهد برد که پروژه‌های فعلی بدون شروع هیچ پروژه جدید دیگر و البته به قیمت امروز تمام شود.

درمجموع، درخصوص اینکه چه مقدار بودجه برای تکمیل این پروژه‌ها وجود دارد، توافق چندانی نیست، تنها آمار مستند از رقم موردنیاز برای تکمیل پروژه‌های عمرانی، لیست پروژه‌های عمرانی پیوست جدول یک بودجه عمرانی است که سالانه ارائه می‌شود. بررسی ستون پیش‌بینی بودجه برای تکمیل پروژه‌های سال‌های بعد پیوست یک نشان می‌دهد فقط برای تکمیل کل پروژه‌های پیوست یک بودجه (به‌جز پروژه‌های متفرقه) بدون شروع حتی یک پروژه جدید عمرانی، درصورتی که دولت بخواهد همه پروژه‌های عمرانی پیوست یک را به قیمت امروز به اتمام برساند، ۷۱۰ هزار میلیارد تومان بودجه یا سرمایه‌گذاری نیاز است. قابل ذکر است این رقم در سال ۱۳۹۵ حدود ۲۶۹ هزار میلیارد تومان، در سال ۱۳۹۶ حدود ۲۹۰ هزار، در سال ۹۷ حدود ۳۰۸ هزار، در سال ۹۸ حدود ۳۷۶ هزار و در سال ۹۹ نیز حدود ۴۱۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود. (در ستون پیوست یک بودجه).

عدم‌شفافیت ۷۰ درصد بودجه عمرانی

آمار‌های تعداد ۷۱ هزار یا ۱۰۰ هزار پروژه عمرانی کشور بسیار گمراه‌کننده و غیرشفاف است. آن‌طور که گفته شد، بودجه عمرانی کشور شامل دو بخش بودجه پروژه‌های پیوست یک و بودجه استانی و ملی پروژه‌های متفرقه است. آن‌طور که در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ مشاهده می‌شود، در سال ۱۳۹۹ حدود ۴۴ درصد و در سال ۱۴۰۰ حدود ۳۳ درصد از بودجه عمرانی مربوط به پروژه‌های پیوست جدول یک بوده و مابقی مربوط به پروژه‌های عمرانی متفرقه ملی و استانی است. برای مثال در سال ۱۳۹۹ از ۱۰۳ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی حدود ۴۵ هزار میلیارد تومان آن مربوط به پروژه‌های پیوست یک بوده و در سال ۱۴۰۰ نیز از کل ۱۷۶ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی مصوب، تنها ۳۳ درصد یا معادل ۵۸ هزار میلیارد تومان از آن مربوط به پیوست یک است. این ارقام از این منظر قابل تامل است که براساس آخرین آمار موجود، تعداد طرح‌های پیوست یک قانون بودجه از ۱۲۴۱ طرح در ۱۳۸۵ به ۲۷۴۰ طرح در سال ۱۳۹۸ و ۲۵۶۶ طرح در سال ۱۳۹۹ رسیده است. همچنین در لایحه بودجه ۱۴۰۰ نیز تعداد طرح‌های پیوست یک بودجه ۲۵۹۳ طرح بوده است.

این موضوع نشان می‌دهد اولا هیچ اطلاعاتی از جزییات هزینه‌کرد آن ۶۷ درصد بودجه پروژه‌های عمرانی (بودجه متفرقه و...) وجود ندارد و ثانیا نشان می‌دهد فاصله قابل توجهی بین ۷۱ تا ۱۰۰ هزار پروژه عمرانی ذکر شده در اظهارات مسئولان دولتی با ۲۵۹۳ پروژه شفاف و اعلام شده در پیوست یک وجود دارد.

اما مورد قابل تامل دیگر اینکه، تعداد ۷۶۲ طرح از همان ۲۵۹۳ طرح پیوست یک بودجه عمرانی با عناوینی نظیر ماشین‌آلات و تعمیرات اساسی و خرید و تامین تجهیزات با اعتباری برابر با ۴ هزار میلیارد تومان برای سال ۱۴۰۰ درج شده است، این تعداد طرح مستمر بوده و هرساله در قوانین بودجه تکرار می‌شوند. به‌نظر می‌رسد مجلس و دولت سیزدهم اگر دنبال شفافیت هستند، علاوه‌بر اینکه باید آن ۶۷ درصد بودجه عمرانی متفرقه که هیچ شفافیت اطلاعاتی از آن‌ها وجود ندارد را شفاف در لایحه بودجه ذکر کنند، باید تکلیف ۷۶۲ پروژه که اصلا خاصیت پروژه عمرانی را ندارند و ۵ هزار میلیارد تومان سالانه به حساب دستگاه‌های دولتی و عمومی واریز می‌شود را نیز مشخص کنند. برای مثال برای اغلب دستگاه‌های دولتی از سال ۱۳۷۵ به بعد هرساله مبلغی تحت عنوان تعمیر ساختمان و ماشین‌آلات در بودجه عمرانی ذکر می‌شود. این درحالی است که تعمیر ساختمان نمی‌تواند مستمر بوده و پرواضح است که یک یا دو سال ممکن است یک ساختمان نیاز به تعمیرات داشته باشد و اصلا بودجه این بخش باید در بخش بودجه جاری ذکر شود؛ چراکه تعمیرات جزئی ساختمان تا زمانی که درقالب نوسازی و بازسازی اساسی ساختمان تعریف نشود، نمی‌تواند مصداق پروژه عمرانی باشد.

چراغ کم‌سوی مشارکت عمومی - خصوصی

از سال ۱۳۹۳ موضوع لایحه مشارکت عمومی- خصوصی بین دولت و مجلس پاس‌کاری می‌شود. در مشارکت عمومی- خصوصی (Public-Private Partnership) که «واگذاری امتیاز» نیز نامیده می‌شود، طرف بخش عمومی امتیاز ارائه خدمات عمومی را همراه با تامین مالی به بخش خصوصی واگذار می‌کند. قرارداد‌های ppp اشکال مختلفی از قرارداد‌های بلندمدت بین اشخاص حقوقی و نهاد‌های عمومی را در برمی‌گیرد که هدف آن تامین مالی، طراحی، ساخت و در صورت نیاز بهره‌برداری طرح‌ها و فعالیت‌های بخش عمومی توسط بخش خصوصی و به عبارت دیگر، انتقال مدیریت طرح یا فعالیت عمومی به بخش خصوصی است. از قانون بودجه سال ۱۳۹۴ مقرر شد سالانه پروژه‌هایی در قالب قرارداد‌های ppp برای انجام به بخش خصوصی واگذار شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد رقم آورده سالانه بخش خصوصی برای انجام این پروژه‌ها در قانون بودجه بین ۴ تا ۵ هزار میلیارد تومان بوده است. البته رقم موردنیاز برای انجام این طرح مبلغ درشت‌تری است که برای نمونه در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ رقم موردنیاز برای انجام پروژه‌های عمراتی موضوع قرارداد‌های ppp حدود ۷۹ هزار میلیارد تومان ذکر شده است.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ دولت روحانی فهرست ۱۷۸ طرح را منتشر کرده بود که قرار بود در این پروژه‌ها در قالب مشارکت عمومی-خصوصی موضوع تبصره ۱۹ انجام شود. اعتبار موردنیاز برای سال ۱۴۰۰ این پروژه‌ها ۴ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان درنظر گرفته شده بود که پس از ورود لایحه به مجلس، تعداد پروژه‌ها به ۱۸۰ پروژه رسید و برآورد می‌شود رقم موردنیاز برای سال ۱۴۰۰ نیز بیش از ۵ هزار میلیارد تومان باشد. پرواضح است که در مقابل ۱۷۶ هزار میلیارد تومان آورده دولت برای تکمیل پروژه عمرانی، رقم ۵ هزار میلیارد تومان بخش خصوصی برای تکیمل این پروژه‌ها رقم چندان قابل‌توجهی نیست. اما طبق محاسبات قانون بودجه سال ۱۴۰۰، بودجه موردنیاز برای انجام این ۱۸۰ پروژه به قیمت امروز در مجموع ۷۹ هزار و ۲۱۶ میلیارد تومان بوده است.

بخش انرژی به ارزش نزدیک به ۱۳ هزار میلیارد تومان، بخش توسعه منابع آب ۳.۸ هزار میلیارد تومان، بخش تاسیسات آب و فاضلاب ۷.۴ هزار میلیارد تومان، بخش عمران شهری ۱۱.۱ هزار میلیارد تومان، بخش سلامت ۱۴.۸ هزار میلیارد تومان، بخش حمل‌ونقل ۱۱.۷ هزار میلیارد تومان، بخش کشاورزی ۸۴۲ هزار میلیارد تومان، بخش مجتمع‌های فرهنگی و هنری ۹۴۰ هزار میلیارد تومان، بخش صنعت ۴۰۲ هزار میلیارد تومان، بخش آموزش‌وپرورش و فنی‌وحرفه‌ای ۲۳۱ هزار میلیارد تومان، بخش ورزش ۶۱۸ هزار میلیارد تومان، بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات ۱۳.۵ هزار میلیارد تومان و بخش میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع‌دستی ۷۳۱ هزار میلیارد تومان شامل این پروژه‌ها هستند که در قالب مشارکت عمومی- خصوصی مقرر شده در سال ۱۴۰۰ واگذار شوند. آن‌گونه که از رقم بودجه سالانه قرارداد‌های ppp و رقم کل موردنیاز برای انجام پروژه‌های عمرانی آمده (۵ هزار میلیارد تومان در مقابل ۷۹ هزار میلیارد تومان) انجام همین پروژه‌ها در بخش خصوصی نیز با این سرعت ۱۵ سال زمان خواهد برد موضوعی که فلسفه واگذاری پروژه‌های نیمه‌تمام را زیر سوال می‌برد؛ چراکه هدف از این قرارداد‌های ppp انجام سریع‌تر پروژه‌های عمرانی است، نه تکرار عمل دولت در بخش خصوصی.

اما مساله به اینجا ختم نمی‌شود و مشکل طرح‌های مشارکت عمومی- خصوصی صرفا در مشارکت کم بخش خصوصی خلاصه نمی‌شود، مشکلی که در اینجا وجود دارد این است که بخش خصوصی این طرح‌ها را دقیقا گلچین یا دست‌چین کرده و بهترین و پرسود‌ترین را انتخاب می‌کند و دولت هم به این موضوع واقف بوده که پروژه‌هایی را در قالب مشارکت عمومی- خصوصی تعریف کند که برای بخش خصوصی جذاب باشد.

این دست‌چین و گلچین پروژه‌ها موجب می‌شود حجم انبوهی از پروژه‌های عمرانی به‌ویژه در مناطق کم‌برخوردار روی زمین بماند. البته اگر رقم مشارکت عمومی- خصوصی بالا بود، دولت می‌توانست پروژه‌های مناطق کم‌برخوردار را خودش انجام دهد، اما مشخص است که فعلا کل رقم پروژه‌های عمرانی تعریف شده در قبال مشارکت عمومی- خصوصی کمتر از ۳ درصد کل بودجه عمرانی است و ۹۷ درصد مسئولیت انجام پروژه‌های عمرانی بر دوش دولت است.

خطر خصوصی‌سازی خدمات

گفته شد که از سال ۱۳۹۳ موضوع لایحه مشارکت عمومی- خصوصی بین دولت و مجلس پاس‌کاری می‌شود. اینکه چرا با وجود تعداد انبوه طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی و عدم کفاف بودجه دولت، مجلس و دولت در تصویب و نهایی شدن این طرح عجله نمی‌کنند، به این موضوع بر‌می‌گردد که برخی مفاد این طرح دولت دارای اشکالات ساختاری بسیار اساسی است. برای مثال، طبق مفاد لایحه «مشارکت عمومی و خصوصی» تمام پروژه‌های جدید، نیمه‌تمام، در دست اجرا، تکمیل‌شده و حتی در دست بهره‌برداری یعنی تمام ساختمان‌ها و تاسیساتی که از برنامه اول توسعه در زمان پهلوی ساخته شده تا آخرین پروژه‌ای که در این کشور ساخته شود، مشمول مشارکت عمومی و خصوصی می‌شود. این لایحه دست دولت را برای اعطای انواع امتیازات ازجمله «یارانه سود»، «وجوه اداره‌شده»، «وجوه تکمیلی»، «کمک غیرنقدی»، «تعهد دولت مبنی‌بر خرید محصول»، «پرداخت مابه‌التفاوت بها»، «سایر تعهدات طرف عمومی»، «حمایت‌های صادراتی»، «مجوز ایجاد کاربری‌های چندگانه»، «مجوز ایجاد تاسیسات جانبی اقتصادی» و «دیگر مشوق‌ها» باز می‌گذارد. بررسی‌ها نشان می‌دهد فقط در یک ماده از این طرح که مربوط به بخش تشکیل قراردادهاست، ۱۱ شرط رعایت نشده است. این اصول و حدود قانون به ترتیب عبارتند از:

۱- دسترسی برابر به اطلاعات قرارداد و پروژه (شرایط اجرای تعهدات)، ۲- امکان پرسش و درخواست توضیح و تشریح درباره اطلاعات پروژه و نقایص احتمالی اطلاعات، ۳- اعلان شفاف و مستند خواسته‌ها و انتظارات بخش عمومی و روش‌های ارزیابی و اندازه‌گیری آن، ۴- اعلان شفاف و مستند تعهدات بخش عمومی و نیز ضمان تأخیر تعهدات بخش عمومی در برابر طرف دیگر (طرف معامله)، ۵- شفاف و پیش‌بینی‌پذیر شدن معیار‌ها و روش‌های ارزیابی تامین‌کنندگان (طرف معامله بخش عمومی) و پیشنهاد‌های آنان، ۶ - حصول اطمینان از دستیابی بخش عمومی به خواسته‌ها و انتظارات خود (احراز مرغوبیت کالا‌ها و خدمات)؛ ۷- حصول اطمینان از جلوگیری از پرداخت غیرضروری وجوه یا منابع عمومی (پرهیز از پرداختی بیش از قیمت بهینه)، ۸- احراز درست توان طرف قرارداد بخش عمومی در قرارداد‌هایی که مرغوبیت محصول در گروی توان انجام تعهدات طرف قرارداد است (قرارداد‌هایی که تداوم بهره‌مندی خریدار، در گروی تداوم رفتار و تعهد‌پذیری تامین‌کننده است)، ۹- ارزیابی پیشنهاد‌ها یا بسته‌های پیشنهادی و انتخاب بهترین گزینه طبق معیار‌ها و روش‌های اعلان شده، ۱۰- انعقاد قرارداد با روش و شرایط اعلان شده قبلی و ۱۱- امکان اعتراض به انحراف یا خطای احتمالی در مقاطع بالا، به‌منظور اصلاح فرآیند.

یکی از پیش‌شرط‌های ساماندهی طرح‌های عمرانی، تبیین دقیق وضعیت طرح‌های عمرانی و تعیین‌تکلیف نحوه برخورد با هریک از انواع طرح‌های عمرانی است. اقتضائات مالی و اقتصادی و اجتماعی پروژه‌های عمرانی به‌گونه‌ای است که فرآیند مشارکت عمومی - خصوصی در پروژه‌های عمرانی از منظر کوچک، متوسط و بزرگ بودن، سودآور یا غیرسودآور بودن و جدید، نیمه‌تمام یا درحال بهره‌برداری بودن و مهم‌تر از همه قرار گرفتن این پروژه‌ها در بخش خدمات عمومی و اجتماعی یا طرح‌های صرفا با ابعاد اقتصادی، نوع واگذاری پروژه‌ها الزامات متفاوتی دارد. عدم لحاظ الزامات هریک از انواع پروژه‌های عمرانی می‌تواند از سویی زمینه برای بروز فساد در واگذاری پروژه‌ها باشد و از سوی دیگر، با کاهش کیفیت و کمیت خدمات و گران‌سازی خدمات، موجبات نارضایتی مردم را فراهم کند. نگاهی به مفاد لایحه مشارکت عمومی و خصوصی نشان می‌دهد ممکن است در اجرای این طرح، بسیاری از خدمات عمومی و اجتماعی در قالب خرید خدمات و امثال آن به بخش خصوصی و خصولتی واگذار شود. با فاجعه‌ای که در برخی واگذاری‌های خصوصی‌سازی در کشور سراغ داریم، عدم تمکین دولت یا بخش خصوصی به ارائه خدمات باکیفیت و با قیمت مناسب، می‌تواند زمینه بحران‌های اجتماعی و اعتراضات مدنی را نیز فراهم کند، به‌ویژه اینکه با لایحه‌ای که دولت قبل در پی تصویب آن بود، با عدم شفافیت در واگذاری و تشکیل قرارداد و همچنین با ادامه عدم شفافیت در فعالیت، ممکن است حتی ارائه خدمات با مشکل مواجه شود.