قانون بانکداری در دوربرگردان؟

اقتصاد۲۴-  جمعی از کارشناسان بانکی در نامه‌ای خطاب به رئیس مجلس نسبت به تصویب طرح قانون بانکداری مجلس هشدار دادند. در سال‌های اخیر، طرح بانکداری توسط تعدادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی تهیه شده است. مجلس اولین نسخه گزارش یک‌شوری طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران را با ادغام چهار قانون پایه کشور یعنی قانون پولی و بانکی، قانون عملیات بانکی بدون ربا، قانون اداره امور بانک‌ها و قانون تاسیس بانک‌های غیردولتی و چند موضوع مهم دیگر نظیر تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران تهیه کرد.

این طرح با ۲۱۶ ماده قصد داشت با جمع کردن تمام موضوعات پولی و بانکی و اقتصادی، قانونی جامع ارائه کند و اولین نسخه آن در ۲۹ آبان سال ۱۳۹۸ منتشر شد. پس از انتشار، این گزارش با نقدهایی از سوی متخصصان امور پولی، اقتصادی و بانکی مواجه شد. از جمله این نقدها می‌توان به اختلاط بانکداری مرکزی با بانکداری توسعه‌ای و بانکداری تجاری و عدم توجه کافی به اولویت‌های نظام بانکی کشور از جمله کمبودهای مربوطه در زمینه بانکداری مرکزی و عملیات بانکی بدون ربا اشاره کرد.

پس از آن نسخه‌های دیگری از طرح مذکور که همگی ریشه در همان طرح ۲۱۴ماده‌ای اولیه دارد با اعمال تغییراتی تهیه و نسخه یک‌شوری آن در تاریخ ۲۱ تیرماه سال ۱۳۹۹ عمدتا با حذف عنوان و تعدادی از مواد مرتبط با بانک توسعه تحت عنوان مواد مربوط به «مسوولیت، اهداف، ساختار، وظایف و اختیارات بانک مرکزی» در ۱۲۲ ماده ارائه شد. پس از آن این طرح دو بار دیگر مورد بررسی قرار گرفت و طرح‌هایی به ترتیب با ۸۰ و ۶۷ ماده ارائه شد. البته طرحی که با ۶۷ ماده ارائه شد تغییرات قابل‌توجهی نسبت به طرح ۸۰ماده‌ای کمیسیون اقتصادی مجلس داشت.

اکنون پس از کش‌و‌قوس‌های فراوان جمع کثیری (بیش از یک‌صد نفر) از روسای کل و اعضای هیات عامل سابق و مدیران شاغل و بازنشسته شبکه بانکی و بانک مرکزی در نامه‌ای خطاب به مسوولان رده‌بالای کشور با اشاره به ایرادات اساسی این طرح و لزوم بررسی کارشناسانه و همه‌جانبه مواد موجود، خواستار توقف طرح مذکور به‌صورت کلی یا جزئی شدند و درخواست کردند مجلس طی مصوبه‌ای مقرر کند لایحه‌ای با محوریت بانک مرکزی تدوین و حداکثر ظرف ۱۸ ماه به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود.

امضاکنندگان این نامه همچنین تاکید کردند براساس ماهیت و نقش بالادستی قانون پولی و بانکی و بانک مرکزی، طرح فعلی به ۳ قانون مستقل شامل قانون پولی و بانکی، قانون عملیات بانکداری و قانون اداره امور بانک‌ها تقسیم شود تا به ترتیب اولویت و با تکمیل و بهره‌گیری از مطالعات انجام‌شده قبلی در این زمینه اقدام صورت بگیرد. محمود بهمنی، ولی‌الله سیف، سید محمدحسین عادلی، اکبر کمیجانی و طهماسب مظاهری، روسای کل پیشین بانک مرکزی، از امضاکنندگان این نامه هستند.

خلاصه گزارش

در چند سال اخیر طرح بانکداری توسط تعدادی از نمایندگان محترم مجلس تهیه شده است که در ابتدا با هدف ادغام چهار قانون پایه کشور، قانون پولی و بانکی، قانون عملیات بانکی بدون ربا، قانون اداره امور بانک‌ها، و قانون تاسیس بانک‌های غیر‌دولتی و چند موضوع مهم دیگر نظیر تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران تهیه شد. این طرح با ۲۱۶ ماده درصدد بود با اختلاط همه موضوعات پولی و اقتصادی و بانکی و عقود اسلامی قانونی جامع ارائه کند. با توجه به انتقادات فراوانی که به طرح وارد آمد متعاقبا طرح به ۱۲۲ ماده تقلیل داده شد. پس از آن طرح ۸۰ماده‌ای مطرح شد و در حال حاضر طرح ۶۷ماده‌ای برای شور دوم تقدیم شده است.

بیشتر بخوانید:  جزییات اجرای اعتبارسنجی برای دریافت وام‌های بانکی

همه این طرح‌ها به دغدغه اصلی علما، مسوولین و مردم که همانا موضوع ربا و عملیات شبهه‌ناک ربوی است به صورت حاشیه‌ای پرداخته‌اند و اصلاح و ابتکار جدید و موردانتظاری در عملیات بانکی بدون ربا نیاورده‌اند و موضوع اصلی خود را تغییر در ارکان بانک مرکزی و سیاست پولی قرار داده‌اند. متاسفانه همه این طرح‌ها نه تنها مشکلات موجود را حل نمی‌کنند بلکه آنها را تشدید کرده و موجب ایجاد چالش‌های جدید مدیریتی می‌شوند.

 لازم به یاد‌آوری است که یک بار با درخواست رئیس کل وقت بانک مرکزی از مقام معظم رهبری، روند تقنینی این طرح مدتی مسکوت ماند ولی دوباره طراحان آن بر نظر خود اصرار ورزیده و آن را دوباره مطرح کردند. در این مرحله بیش از یکصد خبره بانکی طی نامه‌ای به مقام معظم رهبری خواستار توقف آن و ارجاع آن به بانک مرکزی و دولت شدند. مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان در ۴/ ۳/ ۱۴۰۱ توصیه فرمودند در اموری که کارشناسی بیشتری لازم دارد از کارشناسی دولت استفاده شود و موضوعات به صورت لایحه ارائه شود. 

مهم‌ترین مشکل این طرح این است که درصدد منسوخ کردن ۴ قانون پایه‌ای و ادغام موضوعات مختلف است که هر یک به‌تنهایی وزن کافی برای قانون شدن دارند. این طرح به مشکلات اصلی موجود نمی‌پردازد و اولویت‌ها را در نظر نگرفته است. در این طرح برای بانک مرکزی اهداف متضادی پیش‌بینی شده است.

مهم‌ترین هدف بانک مرکزی باید حفظ ارزش پول و کنترل تورم باشد تا ثبات لازم را برای رشد اقتصادی به وجود آورد. این طرح اهداف رشد و اشتغال را برای بانک مرکزی در نظر گرفته که بعضا می‌تواند متضاد با هدف اصلی بانک مرکزی باشد. سلطه مالی دولت در این طرح نه‌تنها کنترل نشده بلکه تشدید شده است که خود می‌تواند تورم لجام‌گسیخته ایجاد کند.اشکال دیگر این است که شورای مشورتی فقهی به عنوان مهم‌ترین رکن بانک مرکزی، پیش‌بینی شده که با اختیارات بسیار وسیعی از قبیل نظارت بر عملکرد سیستم بانکی و نظارت بر کلیه بخشنامه‌ها و مقررات بانکی ایجاد شده است. ایجاد این رکن با این‌همه اختیارات ناقض اختیارات و مسوولیت‌های شورای نگهبان و مخالف قانون اساسی است، زیرا شورای نگهبان تنها مرجع نظارت بر شرعی بودن و اسلامی بودن مقررات کشور است. به‌علاوه این اختیارات وسیع اختیارات و مسوولیت‌های دیگر ارکان بانک را مخدوش کرده و معلوم نیست چه کسی مسوول سیاست پولی کشور است.

اساسا در همه کشورهای اسلامی شورای فقهی شورایی مشورتی است و برای موضوع ربا و تشخیص آن در عقود اسلامی و تدوین مقررات مربوط به آن است. حتی در این مورد این شوراها بر تک‌تک عملیات نظارت نمی‌کنند و جانشین نهاد نظارت بر بانک‌ها نیستند، بلکه برای تدوین مقررات مربوط به عقود اسلامی مشارکت می‌کنند. معلوم نیست با چه منطقی در اینجا شورای فقهی به عنوان رکن بانک مرکزی پیش‌بینی شده و به نحوی مسوولیت سیاست پولی و اقتصادی و کنترل تورم و نقدینگی را به عهده گرفته است.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود این طرح متوقف و بانک مرکزی مکلف شود از طریق دولت لوایح لازم را به‌تدریج در این موضوعات با رعایت اولویت‌های جامعه تقدیم مجلس کند. اول اصلاح قانون عملیات بانکی بدون ربا، دوم اصلاح قانون پولی و بانکی و امور مربوط به بانک مرکزی و سیاست پولی، و سوم تاسیس موسسات اعتباری و بانکی می‌تواند ارائه شود. رجای واثق داریم با توجه به عنایت مقام معظم رهبری که در بالا به آن اشاره شد و دغدغه‌ای که حضرتعالی در موضوع ربا مطرح کرده‌اید دستور اقدام مقتضی برای این امر مهم خواهید داد.

همان‌گونه که استحضار دارند گزارش «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» از سوی کمیسیون اقتصادی مجلس در مورخه ۲۵/ ۰۳/ ۱۴۰۱ و در اجرای ماده ۱۴۳ آیین‌نامه داخلی مجلس تقدیم مجلس محترم شورای اسلامی شده است. ما جمعی از دانش آموختگان اقتصادی و مالی که مسوولیت مدیریت‌های ارشد در بانک مرکزی و نظام بانکی کشور داشته و داریم، نگرانی عمیق خود را از تصویب طرح قانونی ۶۷ماده‌ای نمایندگان محترم که در صحن مجلس در شرف بررسی است اعلام داشته و مطمئن هستیم تصویب طرح مذکور اقتصاد کشور را با چالش‌های بسیار جدی و خطرناکی روبه‌رو خواهد کرد که سال‌ها گریبان نظام بانکی کشور را خواهد گرفت. ضمن اینکه هیچ یک از مشکلات فعلی نظام بانکی را حل نخواهد کرد. لذا بدین‌وسیله موارد زیر پیرامون برخی از مهم‌ترین نقایص و نقاط ضعف طرح مذکور همراه با پیشنهادهای خود را به استحضار جنابعالی می‌رساند.

سوابق و پیشینه موضوع

در سال‌های اخیر با پیگیری‌های انجام‌شده از سوی جمعی از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نسبت به تهیه طرح‌های متعددی در این زمینه همت شده است. در همین ارتباط در نظر بود اولین نسخه گزارش یک‌شوری طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران با ادغام ۴ قانون پایه شامل: ۱-قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱، ۲-قانون اداره امور بانک‌ها مصوب سال ۱۳۵۸، ۳-قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال ۱۳۶۲ و ۴-قانون تاسیس بانک‌های غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۹ در کنار اضافه کردن برخی مباحث دیگر نظیر تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی، موسسات رتبه‌بندی، صندوق ضمانت سپرده‌ها، کانون موسسات اعتباری و با انحلال و نسخ قوانین اخیرالذکر طی یک طرح ۲۱۴ماده‌ای در سیر مراحل تقنینی قرار گیرد که اولین نسخه آن در ۲۹/ ۰۸/ ۱۳۹۸ منتشر شد.

با توجه به اشکالات و نقدهای قابل‌ملاحظه‌ای که از سوی متخصصان امور پولی، اقتصادی و بانکی از جمله اختلاط بانکداری مرکزی با بانکداری توسعه‌ای و بانکداری تجاری و عدم توجه کافی به اولویت‌های نظام بانکی کشور از جمله کمبودهای مربوطه در زمینه بانکداری مرکزی و عملیات بانکی بدون ربا به آن وارد شد متعاقبا نسخه‌های دیگری از طرح مذکور که همگی ریشه در همان طرح ۲۱۴ماده‌ای اولیه دارند با اعمال تغییراتی تهیه و نسخه یک‌شوری آن به تاریخ ۲۱/ ۰۴/ ۱۳۹۹ عمدتا با حذف عنوان و تعداد متنابهی از مواد مرتبط با بانک توسعه تحت عنوان مواد مربوط به «مسوولیت، اهداف، ساختار، وظایف و اختیارات بانک مرکزی» در ۱۲۲ ماده ارائه شد. متعاقبا گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس یازدهم درباره طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران تحت عنوان کتاب اول: اهداف، ساختار، وظایف و اختیارات بانک مرکزی در ۸۰ ماده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس در دسترس متخصصان و صاحب‌نظران امور پولی، اقتصادی و بانکی قرار گرفت.

متعاقبا در تاریخ ۰۲/ ۰۳/ ۱۴۰۱ گزارشی تحت عنوان گزارش شور دوم کمیسیون اقتصادی درباره طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران (طرح مسوولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) در ۶۷ ماده منتشر شد که حاکی از تغییرات قابل‌توجهی نسبت به طرح ۸۰ماده‌ای توسط کمیسیون اقتصادی مجلس محترم بود، که نه تنها ارزش افزوده‌ای نسبت به طرح ۸۰ ماده‌ای نداشت، بلکه تغییرات به‌عمل‌آمده نوعی آشفتگی جدید در طرح ایجاد کرده و حتی از انسجام قبلی (که خود ایرادات گوناگون داشت) برخوردار نبود. طرح ۶۷ماده‌ای مذکور هم اکنون در آستانه ورود به شور دوم در کمیسیون اقتصادی مجلس محترم قرار دارد. خلاصه اینکه طراحان تاکنون چهار بار طرح‌های مختلفی را ارائه داده‌اند که خود حکایت از وجود عدم انسجام آنها دارد.

به‌جاست در این خصوص اشاره شود که به علت پایه‌ای بودن این قانون و نیاز به کار کارشناسی در دولت، یک بار با درخواست رئیس کل وقت بانک مرکزی از مقام معظم رهبری رسیدگی به این طرح متوقف شد و مدتی مسکوت ماند. اما پس از اینکه مجددا طرح به شکل دیگر مطرح شد جمع کثیری (بیش از یکصد نفر) از روسای کل و اعضای هیات عامل سابق و مدیران شاغل و بازنشسته شبکه بانکی و بانک مرکزی در نامه‌ای خدمت مقام معظم رهبری (مدظله العالی) درخواست کردند که «ضمن توقف فرآیند طرح مذکور به صورت جزئی یا کلی، مجلس محترم طی مصوبه‌ای مقرر کند که لایحه‌ای با محوریت بانک مرکزی تدوین و حداکثر ظرف ۱۸ ماه به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود.

علاوه بر این بنا به ماهیت و نقش بالادستی قانون پولی و بانکی و بانک مرکزی، طرح فعلی به ۳ قانون مستقل شامل: الف-قانون پولی و بانکی، ب- قانون عملیات بانکداری و ج- قانون اداره امور بانک‌ها، تقسیم شود تا به ترتیب اولویت و با تکمیل و بهره‌گیری از مطالعات انجام‌ شده قبلی در این زمینه اقدام شود».متعاقب این درخواست، مقام معظم رهبری در دیدار ۳/ ۴/ ۱۴۰۱ با نمایندگان مجلس در یکی از فراز‌های فرمایشاتشان، ضمن اشاره به حق مجلس برای ارائه طرح در مواردی که خلا قانونی وجود دارد، فرمودند که تعداد طرح‌ها نسبت به لوایح افزایش یافته است و سپس توصیه فرمودند در اموری که کار کارشناسی نیاز دارد مناسب است لایحه از طرف دولت ارائه شود تا با کار کارشناسی مشکلات در اجرای قانون پیش نیاید.  

مقدمه و کلیات موضوع

 با وجود اینکه از وقوف کامل حضرتعالی به اهمیت قوانین بالادستی و پایه‌ای نظام اقتصادی کشور از جمله مجموعه قوانین مرتبط با امور پولی و بانکی اطمینان داریم معذالک نگرانی‌های مطروحه که به صورت مکرر از سوی جمع کثیری از خبرگان اقتصادی و بانکی کشور و از مجاری گوناگون پیرامون این طرح بیان شده، ما را بر آن داشت که در آستانه شور دوم طرح  نکاتی را به عرض برسانیم. از جمله و به عنوان یک ملاحظه عمومی نگرانی‌های عمده‌ای در رابطه با تبعات تصویب نهایی طرح در این زمان که کشور درگیر یک جنگ تمام‌عیار اقتصادی در مقابله با تاثیرات منفی تحریم‌های ظالمانه است از ناحیه عدم توفیق آن درکاهش یا رفع مشکلات اقتصادی و حتی فراتر از آن پیش‌بینی بروز مشکلات در ساختار تصمیم‌گیری و تشکیلاتی درون بانک مرکزی و در روابط با شبکه بانکی کشور به واسطه ایجاد تغییرات نسنجیده در روابط و ارکان آن وجود دارد که نمی‌تواند نادیده یا حتی کوچک شمرده شود.

لذا نگرانی‌های دلسوزانه قریب به اتفاق متخصصان باتجربه در حوزه‌های پولی، اقتصادی و حقوقی از نتایج تصویب نهایی طرح ایجاب می‌کند که همه جوانب اصلی و جانبی آن با دقت مضاعف دیده شده و به صورت کاملا حساب‌شده و قبل از اجرا در معرض قضاوت علمی و حرفه‌ای قرار گیرد و از هر گونه تعجیل در تصمیم‌گیری بدون حصول اجماع کافی در بین متخصصان پیرامون نتایج مربوطه خودداری شود. در این رابطه اگرچه در این نامه اصل بر رعایت اختصار است اما اشاره به برخی مشکلات طرح خالی از فایده نیست.

اهم مشکلات و نقایص طرح پیشنهادی

الف: مهم‌ترین اشکال این است که مجلس محترم درصدد بوده ۴ قانون فعلی (مورداشاره در بخش قبلی) را منسوخ کرده و همه موضوعات مرتبط با بانکداری را در یک قالب قانونی خلاصه کند. به علاوه موضوعات جدیدی نیز به آن افزوده شده که اگرچه موضوعاتی مرتبط هستند لیکن هر یک از آن‌ها به‌تنهایی از وزن و اهمیت کافی برای تدوین قانون مستقل و جدید برخوردارند. در‌حالی‌که مهم‌ترین دغدغه و مطالبه مردمی حل مشکلات عملیات بانکی بدون رباست و این کار با تجدید‌نظر و روز‌آمد کردن قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب ۱۳۶۲ میسر می‌شود، لیکن طرح موصوف عملا تغییر شرایط راهبری و تشکیلاتی و تغییر در روابط و ارکان بانک مرکزی را نشانه رفته است.

این روابط قبل از هر چیز معطوف به سیاست‌های پولی، تنظیم و کنترل عرضه پول و رفع ناترازی‌های مالی و مشکلات فنی در حوزه‌های بانکداری مرکزی و بانک‌هاست و خلاء قانونی از این بابت در قانون پولی و بانکی سال ۱۳۵۱ مشاهده نمی‌شود، و ضمنا تناسبی با امور تسهیلاتی و عملیاتی بانک‌ها در مقوله اعطای اعتبار، نظارت بر شرایط قراردادها و رعایت ضوابط ناظر بر بانکداری اسلامی ندارد. لذا در واقع آنچه مورد عنایت مجلس محترم و اولویت مردم است عملا در این طرح یا غایب است یا در حد نازلی به آن پرداخته شده است.

ب: مشابه طرح‌های تهیه‌شده قبلی، بخش قابل‌توجهی از مواد مختلف این طرح ‌شأن قانونی ندارد و به اموری پرداخته شده که در حد آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های فعلی و روزمره امور بانکی و بانکداری است. موضوعاتی از قبیل تعیین سیاست‌های ارزی و نحوه مدیریت ذخایر ارزی به صورت پیش‌فرض، تعیین نظام ارزی مناسب کشور بر اساس شناور مدیریت‌شده، اخذ اطلاعات مختلف در حوزه‌های تبادل الکترونیکی اطلاعات بین بانک مرکزی و بانک‌ها (حوزه IT) و شرح و بسط بی‌مورد دستورات نظارتی بانک مرکزی به بانک‌ها، از جمله نحوه تسویه با مشتریان بدحساب بانکی یا تعیین سقف روزانه و هفتگی برای اضافه‌برداشت بانک‌ها و موسسات اعتباری از منابع بانک مرکزی که به اقتضای شرایط باید از قابلیت انعطاف لازم برخوردار باشند و ورود بی‌دلیل آن‌ها به متن طرح موصوف، مشکلات جدیدی را به وجود می‌آورد.  

پ: نگاهی به مواد مختلف طرح نشان می‌دهد رویکرد مشخص، صریح و الزام‌آوری در زمینه حذف یا کاهش قابل‌ملاحظه سلطه مالی دولت‌ها که در ادوار مختلف  از مشکلات اساسی کشور به شمار می‌رفته از ناحیه تصویب نهایی این قانون دیده نمی‌شود. لذا به همان اندازه هم انتظار نمی‌رود با تصویب احتمالی طرح از سوی نمایندگان محترم مجلس، اصلاحات نهادی و ساختاری قابل‌ملاحظه‌ای از منظر قانونی رخ دهد که منجر به تحقق هدف کنترل تورم شود.

ت: عدم توجه به ماهیت اهداف بانک مرکزی و مقوله تعارض اهداف، به طوری‌که در جزء ۱ و جزء ۳ از بند ب ماده ۳ طرح آمده که بانک مرکزی باید اهداف زیر را محقق کند:

۱-کنترل تورم و ثبات سطح عمومی قیمت‌ها

۳-حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال

ورود مستقیم، مکرر و موکد احکام ناظر بر رشد اقتصادی در متن طرح قانونی به گونه‌ای است که مناسبت کاملی با مسوولیت‌های سیاستگذار حوزه پولی (بانک مرکزی) ندارد و موجب تشدید فشارها به بانک مرکزی برای تحقق اهداف اسمی و بعضا غیرواقعی و کوتاه‌مدت برخی دولت‌ها به جای توجه به اهداف رشد اقتصادی متناسب با ظرفیت‌های واقعی اقتصاد کشور می‌شود. فراموش نکنیم که مهم‌ترین هدف بانک مرکزی حفظ ارزش پول و کنترل تورم است که خود ثبات لازم را برای رشد اقتصادی فراهم می‌کند. لذا منحرف کردن هدف بانک مرکزی در تعارض با ماهیت و کارکرد آن است.

علاوه بر این، اهداف انشا شده در متن طرح به گونه‌ای است که می‌تواند به هدف‌های متعارض تبدیل شده و حصول یکی منجر به از دست رفتن دیگری شود. در این‌گونه موارد الزام سیاستگذار پولی به حصول همزمان اهدافی که به صورت دوره‌ای یا تحت شرایط و محدودیت‌های ناشی از شرایط داخلی و خارجی اقتصاد، به صورت هم‌زمان غیر‌قابل‌حصول می‌شوند (از قبیل کنترل تورم، رشد اقتصادی و اشتغال) موجب آشفتگی و اختلال در سیاست‌های اقتصادی کشور و سردرگمی و دور شدن سیاستگذاران و دستگاه‌های اقتصادی از اهداف ذاتی متناسب با ماموریت‌های آنان می‌شود.

از جمله مواد دیگر در همین زمینه، در ماده ۴۴  بانک مرکزی موظف شده بازار ارز را به گونه‌ای مدیریت کند که ضمن حمایت از ارزش پول ملی و کاستن از نوسانات نرخ ارز، قدرت رقابت‌پذیری کشور حفظ شود که حفظ ارزش پول ملی در برابر ارزهای خارجی و حفظ قدرت رقابتی کشور و افزایش صادرات می‌تواند در شرایط خاصی به اهدافی متعارض و رقیب تبدیل شوند. بنابراین اشاره به این موارد باید به‌گونه‌ای باشد که از قبل تکالیف غیر‌قابل‌حصول یا مانع‌الجمعی برای بانک مرکزی به عنوان سیاستگذار پولی به وجود نیاورد و دست وی را در اتخاذ سیاست‌های مناسب در راستای سیاست کلی اقتصادی کشور باز بگذارد.

ج: ظهور ارکان متعارض و موازی در متن طرح به گونه‌ای است که اگر راه‌حلی برای آن اندیشیده نشود در عمل منجر به مشکلات متعددی می‌شود. از جمله این موارد در ماده ۵ طرح، ارکان بانک مرکزی پنج رکن معرفی شده که شامل مجمع عمومی، هیات عالی، هیات عامل، هیات نظار و شورای فقهی است. عنایت به نکات زیر در این زمینه قابل تامل و شایسته توجه ویژه برای رفع آن است:

۱- مطابق اصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی و ... باید بر اساس موازین اسلامی باشد و این اصل بر اطلاق و عموم سایر اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است. تشخیص این مهم بر عهده فقهای شورای نگهبان است.

ایجاد شورای دیگری در قانون بانک مرکزی برای این منظور بدعت نامیمونی است که مستلزم دخالت در وظایف شورای نگهبان است بدون آنکه شورای نگهبان را از مسوولیت قانونی‌اش در این خصوص مبرا سازد. یعنی از نظرات فقهی شورای فقهی بانک مرکزی می‌توان به عنوان ایراد شرعی در دیوان عدالت اداری شکایت کرد. دیوان یاد‌شده نیز موظف است جهت رسیدگی به این شکایت نظر شورای نگهبان را اخذ کند. بنابراین مشورتی و غیرمشورتی یا رکن و غیر‌رکن بودن آن حجیت شرعی برای متشرعین ایجاد نمی‌کند. البته برای ارکان بانک مرکزی می‌تواند در فرایند تصمیم‌گیری موجبات اطاله، تاخیر یا تزاحماتی را فراهم سازد.

۲- وظایف حاکمیتی قابل‌تفویض نیست. مقاماتی مثل فقهای شورای نگهبان که برای انجام وظایف و ماموریت‌های خود از رهبری حکم دریافت می‌کنند، نمی‌توانند این حکم را واگذار کنند. این حکم حق شخصی آنها نیست که قابلیت واگذاری داشته باشد. در واقع یکی از تفاوت‌های حق و حکم همین است.

۳- در بانک مرکزی که دارای جایگاه سیاستگذاری پولی است، و پایش و واپایش استانداردهای حرفه‌ای بانکی را بر عهده دارد، برای کدام ملاحظه شرعی وجود شورای فقهی آن هم در قامت یک رکن در قانون بانک مرکزی توجیه‌پذیر است. شورای فقهی در همه کشورهای اسلامی برای اظهارنظر در باره عقود اسلامی و اجتناب از ربا در ابزارهای مالی و تسهیلات بانکی است نه برای سیاستگذاری‌های پولی، مالی و اقتصادی و تورم و نقدینگی. در واقع دغدغه‌های متشرعین با گنجاندن این شورا در ساختار بانک مرکزی مرتفع نخواهد شد، زیرا عملیات بانکی در محل دیگری اجرا و بعضا طراحی می‌شود.

۴- به موجب ماده ۱۸، هدف از تاسیس رکن پنجم بانک مرکزی (یعنی شورای فقهی)، حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه‌ها و ابزارهای رایج، شیوه‌های عملیاتی، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آن‌ها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی عنوان شده است. این اختیارات بسیار وسیع، عملا اختیارات و مسوولیت‌های شورای مشورتی فقهی را به کل وظایف بدنه اجرایی بانک مرکزی و بانک‌ها می‌کشاند که موجب خلط مسوولیت‌ها و سلب پاسخگویی از سایر ارکان بانک مرکزی وحتی بانک‌ها در اکثر زمینه‌ها از جمله در رعایت مقررات مرتبط با بانکداری اسلامی و انطباق عملیات با موازین شرعی است. در‌حالی‌که در چارچوب قوانین نافذ فعلی ارکان مربوطه در بانک مرکزی باید در این زمینه پاسخگو باشند.

۵- اجرای این حجم عظیم از عملیات نظارتی توسط شورای فقهی که ماهیتا و منطقا وظایف غیراجرایی برای آن پیش‌بینی شده در عمل غیر‌ممکن است و علاوه بر اینکه موازی وظایف نظارتی بانک مرکزی است، سنخیتی با وظایف ذاتی آن شورا ندارد . لذا پیش‌بینی بررسی تمامی مصوبات هیات عالی از حیث تشخیص انطباق آنها با موازین شریعت اسلامی که به صورت عادی و روزانه در سیر مراحل تصویب قرار می‌گیرند، توسط یک رکن دیگر یعنی رکن شورای فقهی علاوه بر ایجاد فعالیت‌های موازی در طرح، موجب طولانی شدن بی‌دلیل فرآیند سیاستگذاری و تصمیم‌سازی در حوزه‌های پولی و ارزی شده و گسترش ساختار سازمانی بانک مرکزی و افزایش هزینه‌ بدون استحصال فایده‌های واقعی و ملموس را به دنبال خواهد داشت.

پیشنهادها و راه‌حل‌ها

با عنایت به موارد پیش‌گفته و دغدغه‌های مرتبط با پیاده‌سازی اصولی و منطقی قانون عملیات بانکی بدون ربا در بین فقها و مراجع عظام و مسوولین محترم در دولت و مجلس و قوه قضائیه و همچنین در نظام بانکی و در سطح جامعه از یک سو، و عدم وجود هر گونه مانع یا محدودیتی در اعمال نظارت کامل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر عملکرد و فعالیت بانک‌ها در چارچوب قانون پولی و بانکی سال ۱۳۵۱ از سوی دیگر، اینجانبان امضاکنندگان ذیل اعتقاد داریم که:

بازنگری قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال ۱۳۶۲ که قانونی موقت و مقرر بوده بعد از ۵ سال مورد بازبینی قرار گیرد، در اولویت اول اصلاح نظام بانکی قرار داشته و می‌توان با بهره‌گیری از تجارب حاصله طی ۴۰ سال گذشته و استفاده از دانش علمی روز و موازین شرعی، نسبت به رفع تضادها و ابهاماتی که بر نظام بانکی کشور سایه افکنده است اقدام کرد. هم‌زمان با شروع عملیات بازنگری قانون عملیات بانکی بدون ربا، رسیدگی و بازنگری قانون اداره امور بانک‌ها و صندوق ضمانت سپرده‌ها در دستور کار قرار گیرد.

در ادامه کار، ضرورت دارد قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ با بهره‌گیری از تجارب ۵۰ سال گذشته و تحولات بین‌المللی مورد بازبینی قرار گرفته و ضمن تغییر برخی از مفاد منسوخ‌شده آن (نظیر واحد پولی ملی کشور) با تمرکز بر ۳ محور سیاستگذاری پولی، مقرره‌گذاری، و نظارت بر فعالیت‌های بانکی، اصلاحات لازم را در آن اعمال کرد. به عبارت روشن‌تر موضوعات فوق در سه بخش جداگانه، موضوع عملیات بانکی بدون ربا، قانون بانک مرکزی و سیاست پولی و قانون تاسیس موسسات اعتباری و بانکی به ترتیب و بدون شتاب لوایحی تنظیم و تقدیم مجلس شود.  

لذا بر این اساس پیشنهاد می‌شود: با توجه به اینکه تا‌کنون دو بار شاهد نوعی عنایت مستقیم یا غیر‌مستقیم رهبر معظم انقلاب در مورد این قانون بود‌ه‌ایم و علاوه بر آن تاکید معظم له بر لزوم کار کارشناسی توسط دستگاه‌های دولتی در مورد فرایند تصویب قوانین مادر و پایه‌ای، از آنجا که قوانین مربوط به عملیات بانکی بدون ربا و قانون بانک مرکزی از اهم این قوانین هستند که به کار کارشناسی و حرفه‌ای نیاز دارند، لذا درخواست می‌کنیم ضمن متوقف کردن فرآیند تقنینی این طرح، بانک مرکزی مکلف شود ظرف مدت حداکثر ۱۸ ماه نسبت به ارائه لوایح موردنظر به ترتیب اولویت از کانال دولت اقدام کند.

این امر به صورتی مقرر شود که لایحه پیشنهادی از سوی دولت با محوریت کامل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و با تکیه بر بررسی‌های دقیق کارشناسی، مقایسه‌ای و علمی و تلاش در ایجاد اجماع بین مراکز تخصصی و گروه‌های حرفه‌ای و خبره در امور اقتصادی و بانکی، حقوقی و قانون‌نویسی صورت گیرد و در خصوص بانکداری اسلامی با ملاحظه نظرات و مشارکت کامل مراکز تخصصی حوزوی و بانکی اقدام به این کار شود.  در پایان ضمن آرزوی توفیق  برای جنابعالی و همکاران محترمتان در مجلس شورای اسلامی، آمادگی خود را برای هر گونه همکاری با رئیس کل محترم و هیات عامل محترم بانک مرکزی و همچنین برای همکاری کامل با کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی در این زمینه اعلام می‌داریم.