خزانه در سایه؛ دولت ۷۷ درصد بیشتر از مجوز قانونی از صندوق توسعه ملی برداشت کرد

اقتصاد۲۴- «دولت‌های اخیر حدود ۱۰۰میلیارد دلار از صندوق توسعه ملی برداشت کرده‌اند. لطفا نمایندگان مجلس در برنامه هفتم و بودجه‌های سالانه مشخص کنند این بدهی چگونه بازپرداخت می‌شود.» این درخواست را مهدی غضنفری، رئیس هیئت عامل صندوق توسعه ملی در اسفند سال گذشته توئیت کرده است؛ صندوقی که با استناد به حرف‌های غضنفری می‌توان حدس زد که تقریباً خالی است، اما گویی دولت ابراهیم رئیسی روی منابع آن حساب کرده است. آبان سال گذشته بود که رئیس سازمان برنامه و بودجه وقت خبر داده بود که رئیس‌جمهور به رهبری نامه نوشته و از ایشان خواسته اجازه دهند از ۲۰ درصد درآمد‌ها در دو موضوع تملک و اشتغال استفاده شود که رهبری نیز با برداشت ۱۰درصد آن موافقت کرده‌اند.

به‌تازگی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی اعلام کرده استقراض از صندوق توسعه ملی نسبت به مجوز قانون بودجه، ۷۷ درصد بیشتر است.

بنا به رویه سال‌های اخیر و درخواست دولت، بخشی از سهم صندوق توسعه از درآمد‌های نفتی به‌عنوان استقراض، صرف بودجه دولت می‌شود و در سال ۱۴۰۰ نیز بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره عملکرد بودجه ۱۴۰۰، ۱۸واحد از سهم صندوق توسعه ملی (مابه‌التفاوت ۲۰و ۳۸ درصد) تا سقف یک میلیون بشکه در روز از درآمد‌های نفتی صرف مخارج بودجه‌ای شده است. در نتیجه برداشت‌های دولت از صندوق توسعه ملی در سال ۱۴۰۰ نیز همانند سال ۱۳۹۹ به پایه پولی افزوده شده است.

بودجه دولت در سال ۱۴۰۰ نزدیک به ۴۰۰ هزار میلیارد تومان کسری داشت که آن را از محل اوراق بدهی، استقراض از صندوق توسعه ملی و استفاده از مانده‌حساب هدفمندی و سایر شرکت‌های دولتی نزد بانک مرکزی تامین کرده است. بر این اساس دولت در سال ۱۴۰۰ کسری تراز عملیاتی خود را از محل واگذاری ۵۸ هزار میلیارد تومان دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً صادرات نفت و گاز) و استقراض (از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی) پوشش داد.

البته باید به این نکته توجه داشت که بخش مهمی از بدهی دولت به صندوق‌های توسعه ملی در آمار بدهی‌های خزانه‌داری کل کشور منعکس نشده و محل اختلاف است.

بیشتر بخوانید: نامه هشدار آمیز درباره مصوبه مولدسازی در برنامه هفتم توسعه

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، بدهی احتمالی دولت به صندوق توسعه ملی بالغ بر ۱۵۷ هزار میلیارد تومان بوده که از آمار ثبت‌شده نزد خزانه‌داری کل کشور ۹۸ هزار میلیارد تومان بیشتر است. برآورد بدهی اختلافی یادشده براساس مجموع مطالبات ارزی با فرض نرخ تسعیر (به فرآیند تبدیل نرخ دلار به ریال نرخ تسعیر می‌گویند) ۴۲۰۰ تومانی است که در صورت تغییر در مبنای تسعیر ارز نرخ ترجیحی به نرخ سامانه ets (نرخ ets میانگین نرخ ارز در مراکز مبادله است) مبلغ ریالی این بدهی به‌شدت افزایش خواهد یافت. بدهی دولت به بانک‌ها و سازمان تامین اجتماعی نیز به دلیل تفاوت در مبنای به روزرسانی مطالبات براساس روش مرکب و اعمال جرایم و وجه التزام محل اختلاف است.

منابع عمومی دولت در سال ۱۴۰۰ عملکردی قریب به ۱۰۸۷ هزار میلیارد تومان داشته است. منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی به میزان ۱۹۶ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ برابر ۲/۵۶ درصد مقدار مصوب محقق شد و عمده درآمد جایگزین دولت از واگذاری اوراق مالی و سایر درآمد‌ها محقق شد. با فروش ۱۷۹ هزار میلیارد تومان انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی برابر ۱۳۵ درصد میزان مصوب بودجه در سال ۱۴۰۰ بخش قابل‌توجهی از بودجه تامین شد. مجوز انتشار ۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی مازاد بر مقدار مصوب بودجه صادر شد و حدود ۴۸ هزار میلیارد تومان از این مجوز استفاده شد. مجموع کسری بودجه سال ۱۴۰۰ با احتساب مجوز‌ها بالغ بر ۴۰۰هزار میلیارد تومان شد.

دولت سیزدهم در سال ۱۴۰۰ برای جبران کسری بودجه خود اقداماتی را انجام داد. به‌عنوان نمونه در اسفندماه سال ۱۴۰۰ دولت برای تسویه تن‌خواه گردان دریافت‌شده از بانک مرکزی که در ابتدای سال و از سوی دولت حسن روحانی اخذ شده بود، اقدام به دریافت مجوز برای انتقال بین سالی منابع (موضوع ماده ۱۲۵ قانون محاسبات عمومی) کرد که این برداشت‌ها به سال ۱۴۰۱ منتقل شد. این درحالی است که در سال ۱۴۰۰ معادل ۶۴ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی در بودجه مورد استفاده قرار گرفت.

بنا به گزارش مرکز پژوهش‌ها، میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال ۱۴۰۰ برابر ۲۸۳۱ هزار میلیارد تومان بوده است که نسبت به سال ۱۳۹۹ حدود ۶۷ درصد افزایش یافته که البته بخش مهمی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی در این رقم منعکس نشده است.
پرداخت اعتبارات هزینه‌ای در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال گذشته ۶۰ درصد افزایش یافته و حدود ۸۰ درصد مقدار مصوب در قانون بودجه بوده است. عملکرد اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی لشکری ۴۹ هزار میلیارد تومان بیش از مقدار مصوب است. به نظر می‌رسد علت این افزایش مجوزی است که مجلس به میزان ۱۳۰ هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی برای تقویت صندوق‌ها در سقف دوم بودجه در نظر گرفته بوده است. اما شرط مصرف هزینه‌های سقف دوم بودجه، تحقق کامل منابع سقف اول در شش‌ماهه اول سال بود که این امر محقق نشد؛ لذا دولت از منابع سقف اول برای پوشش هزینه‌های سقف دوم استفاده کرده است.

همچنین بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد علاوه بر استقراض ۱۸درصد از سهم صندوق از نفت، گاز و میعانات (با مجوز قانون بودجه) در سال ۱۴۰۰ از موجودی صندوق توسعه ملی توسط دولت برای تامین ارز کالا‌های اساسی استقراض شده است که به نظر می‌رسد با توجه به تسویه آن به نرخ نیما با دولت و اختصاص آن به نرخ ۴۲۰۰ تومان به واردات کالا‌های اساسی این امر موجب افزایش پایه پولی شده باشد.
حساب پرپول خاتمی و صندوق خالی احمدی‌نژاد
حساب ذخیره ارزی در دولت سیدمحمد خاتمی و با هدف ذخیره کردن بخشی از درآمد‌های نفتی جهت سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی تاسیس شده بود که در دولت بعد و با تصویب مجلس به «صندوق توسعه ملی» تبدیل شد و هنگام تحویل دولت از سوی خاتمی به احمدی‌نژاد، این صندوق میلیارد‌ها دلار ذخیره مالی داشت.

صندوق توسعه ملی براساس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه با هدف تبدیل بخشی از درآمد‌های فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار و سرمایه‌های زاینده تشکیل شد. طبق قانون مقرر شده ۲۰ درصد از درآمد‌های حاصل از فروش نفت مستقیماً به این حساب واریز شود و هر سال ۳ درصد به آن افزوده شود.

از سال ۹۰ و با تشکیل این صندوق، واریز درآمد فروش نفت به «حساب ذخیره ارزی» متوقف شد و درآمد فروش ارز با ترکیبی که در قانون برنامه پنجم مشخص شد به این صندوق واریز شد. براساس قانون دولت‌ها می‌توانند برای برداشت از صندوق توسعه از مجلس مجوز دریافت کنند.

به‌عنوان نمونه در دولت دهم، محمود احمدی‌نژاد در اسفند سال ۱۳۹۱، با مجوز مجلس، ۲ میلیارد و ۷۰۰ میلیون دلار از صندوق توسعه ملی قرض گرفت تا با اعتبار ریالی آن به ۷۳ میلیون نفر عیدانه ۸۵ هزار تومانی بدهد. گفته می‌شود با انحلال سازمان برنامه و بودجه در دوره احمدی‌نژاد و کاهش نظارت بر برداشت‌ها و چگونگی هزینه‌کرد، دست دولت برای برداشت از منابع این صندوق بسیار باز شد، هرچند در پایان دوره دولت‌های احمدی‌نژاد اعلام شد که او صندوق را
با منابعی معادل ۵۴ میلیارد دلار به دولت حسن روحانی تحویل داده که از سوی تیم اقتصادی دولت یازدهم تکذیب شد و حسن روحانی نیز اعلام کرد وقتی او دولت را از احمدی‌نژاد در سال ۹۲ تحویل می‌گرفته، این صندوق خالی بوده است.

آمار‌ها چه می‌گویند

خبرگزاری ایسنا چندی پیش آماری از ورودی و خروجی منابع را به صندوق توسعه ملی منتشر کرد. براساس این آمار که صندوق توسعه ملی در اختیار این خبرگزاری قرار داده، میزان برداشت از این صندوق در دو دولت حسن روحانی از منابع ورودی آن بیشتر بوده است. طبق آمار، در دولت دوم محمود احمدی‌نژاد، از سال۱۳۸۹ تا نیمه اول سال۱۳۹۲ که حسن روحانی دولت را تحویل گرفت، منابع ورودی به صندوق ۵۵میلیارد دلار و مصارف آن ۲۰میلیارد دلار بوده است. در نیمه دوم سال۱۳۹۲ تا نیمه اول سال۱۳۹۶، یعنی پایان دولت اول حسن روحانی، ورودی صندوق ۴۴میلیارد دلار بوده درحالی‌که مصارف آن در طول دولت یازدهم ۵۰میلیارد دلار بوده است. منابع ورودی به صندوق توسعه ملی در نیمه دوم سال۱۳۹۶ تا نیمه اول سال۱۴۰۰ نسبت به نیمه دوم سال۱۳۹۲ تا نیمه اول سال۱۳۹۶ با کاهش ۱۰میلیارد دلاری به ۳۴میلیارد دلار رسیده و میزان برداشت نیز در همان دوران با افزایشی ۸میلیارد دلاری به ۴۲میلیارد دلار رسیده است. البته به گفته صندوق توسعه ملی این اعداد، ارقام تحقق‌یافته و بدون لحاظ تعهدات صندوق توسعه است.

خزانه دوم دولت

اردیبهشت امسال همایش حکمرانی نوین صندوق توسعه ملی برگزار شد و محمدرضا میرتاج‌الدینی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس در حاشیه آن عنوان کرد که دوسوم از تسهیلات پرداختی صندوق توسعه ملی در غیر از موارد تعیین‌شده هزینه شده است.

او در این باره توضیح داد: «در سال‌های گذشته دولت‌ها برای کنترل آب‌های مرزی ۵ میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی برداشت کردند، همچنین برای کرونا و سایر موارد برداشت‌هایی صورت گرفته است. از ۱۵۰ میلیارد دلار تسهیلاتی که توسط صندوق توسعه ملی پرداخت شده، سهم بخش خصوصی فقط ۱۰ میلیارد دلار است که آن هم در بی‌ثباتی نرخ ارز باعث زیان بخش خصوصی شده است. در مجموع دوسوم از تسهیلات پرداختی این صندوق در اهداف تعیین‌شده دیگر هزینه شده است.»

بیشتر بخوانید: بلوای نفوذ؛ تاریک و روشن لایحه برنامه هفتم توسعه

او عنوان کرد که صندوق توسعه ملی به یک خزانه دوم برای دولت تبدیل شده است درحالی که باید منابع صندوق صرف سرمایه‌گذاری شود و از محل سود و عایدی سرمایه آن پروژه‌های اقتصادی به بهره‌برداری برسد.
میرتاج الدینی در این زمینه پیشنهادی نیز مطرح کرده بود: «به نظر من باید یک صندوق حفاظ برای صندوق توسعه ملی تشکیل شود، درواقع این صندوق دوم برای مدیریت بحران‌های کشور باشد که درآمد مستقیمی از نفت مثلا ۵ درصد از درآمد‌های نفتی وارد این صندوق شود یا بازگشت تسهیلاتی که در حساب ذخیره ارزی پرداخت شده است وارد این صندوق دوم شود تا دست‌اندازی به صندوق توسعه ملی به حداقل کاهش پیدا کند.»

باید در سطوح بالا با موضوع برخورد شود

موضوع برداشت‌های بدون ضابطه دولت را با یکی از مقامات سابق دیوان محاسبات که نخواست نام او عنوان شود، در میان گذاشتیم.

او در گفتگو با هم‌میهن درباره اینکه آیا دیوان محاسبات بر روی این مسئله که دولت در سال ۱۴۰۰، ۷۷درصد بیشتر از مجوز قانونی از صندوق توسعه ملی برداشت کرده، نظارت دارد یا خیر؟ گفت: «حتما دارد، قطعا برداشت از صندوق توسعه ملی کنترل می‌شود. دیوان از دو جهت نظارت می‌کند؛ اول اینکه، دیوان محاسبات باید به تمام هزینه‌ها و برداشت‌های دولت نظارت کند تا بداند از کدام محل آن را انجام می‌دهد. دوم اینکه، دیوان محاسبات کشور به همراه سازمان بازرسی کل کشور و سازمان حسابرسی، سه عضو اصلی هیئت نظارت بر صندوق توسعه هستند.»

این مقام سابق در پاسخ به این پرسش که قرار بود این صندوق تسهیلات ارزی را به بخش خصوصی بدهد پس چرا این برداشت‌های خارج از مجوز آن هم برای هزینه‌های جاری از سوی دولت انجام می‌شود؟ عنوان کرد: «البته صندوق، تسهیلات ریالی هم دارد، منتها باید از منابع صندوق برای نسل‌های آینده مولدسازی کند، اما قاعده این است که اصولا نباید از صندوق برای دولت و دستگاه‌های آن برداشت کرد. البته هر بار دولت مستأصل شده از مقام معظم رهبری مجوز گرفته و برداشت کرده‌اند. دولت‌ها این ضوابط را رعایت نمی‌کردند و، چون صندوق دیوان محاسبات در بانک مرکزی متمرکز است و زور دولت می‌رسد، از این طریق برداشت را انجام می‌دهد. به‌هرحال بیشتر اعضای هیئت امنای صندوق دولتی و عضو سازمان برنامه و بودجه هستند، رئیس هیئت امنای صندوق نیز شخص رئیس‌جمهور است. هرگاه دولتی با کمبود منابع مالی مواجه می‌شد، در همین هیئت امنا تصویب می‌کردند که از صندوق توسعه ملی برداشت کنند.»

او گفت: «یادم است در یکی از دولت‌ها قرار بود نزدیک به ۱۰۰۰ میلیارد تومان برای پرداخت حقوق کارکنان برداشت کنند که ما جلوی آن را گرفتیم. اما گویا دیگر سخت‌گیری نمی‌شود.»
او در پاسخ به اینکه چرا دیوان محاسبات برخورد نمی‌کند؟ افزود: «به‌هرحال باید در سطح خیلی بالا برخورد شود و قطعا باید در هیئت نظارت‌کنندگان جلوی آن گرفته شود. البته نظارت وجود دارد و شاید دولت مستندات را ارائه نمی‌کند، یا برداشت کنند و مجوز آن را بعداً بگیرند. مطمئنا اگر بدون مجوز این اقدام صورت بگیرد، جرم اتفاق افتاده است.»

این مقام سابق در پاسخ به این پرسش که اگر بدون مجوز باشد چه جرایمی در نظر گرفته می‌شود؟ عنوان کرد: «تصرف غیرقانونی رخ داده و همه کسانی در این برداشت و مصرف آن ذینفع بوده‌اند، برای آن‌ها پرونده قضایی و کیفری تشکیل خواهد شد و مرتکب جرم موضوع ماده ۵۹۸ شده‌اند.»