بودجه‌نویسی روی هوا؛ گزارش تفریغ بودجه چه تاثیری در تدوین لوایح بودجه دارد؟

اقتصاد۲۴-  ۲۳دی‌ماه دیوان محاسبات کشور اعلام کرد که گزارش تفریغ بودجه سال ۱۴۰۱ که زودتر از موعد مقرر تهیه و در ابتدای شهریور سال جاری توسط رییس کل این نهاد نظارتی به مجلس شورای اسلامی ارایه شده، در انتظار قرائت در صحن علنی است. محمد باقر قالیباف، رییس مجلس شورای اسلامی هم روز ۱۳ شهریور برای رونمایی از گزارش تفریغ ۱۴۰۱ در دیوان محاسبات کشور حضور یافته بود و در عمل از مهرماه سال جاری امکان قرائت گزارش در مجلس یازدهم وجود داشته است. حالا، اما مجلس یازدهم در حالی روز گذشته بررسی بودجه ۱۴۰۳ را به اتمام رساند که به رغم گذشت نزدیک به ۵ ماه از تحویل گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۱ توسط دیوان محاسبات، هیات‌رییسه مجلس هنوز این گزارش را در دستورکار قرار نداده است.

گزارش تفریغ بودجه سال ۱۴۰۰، روز ۲۶ مهرماه سال گذشته در صحن علنی قرائت شده بود و معلوم نیست به چه دلیل تاکنون هیات‌رییسه مجلس گزارش تفریغ ۱۴۰۱ را در دستور کار جلسات علنی قرار نداده است. این اقدام بی‌سابقه از این جهت عجیب است که عرف بررسی بودجه در خانه ملت بر مبنای چشم‌انداز و نکاتی است که نمایندگان از بررسی گزارش تفریغ بودجه تدوین شده توسط دیوان محاسبات به دست می‌آورند.

با این وجود مشخص نیست که هیات‌رییسه مجلس چرا از در دستورکار قرار دادن این گزارش طفره رفته و کار بررسی بودجه سال آتی را بدون قرائت این گزارش به پایان رسانده است.

بیشتر بخوانید:بودجه صدا و سیما در سال ۱۴۰۳ مشخص شد

علاوه بر این دیوان محاسبات ابتدای ماه جاری در خبری کوتاه اعلام کرد که برای اولین‌بار مجموعه تطبیقی مصوبات کمیسیون تلفیق با لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور را به همراه خلاصه بند‌های متناظر گزارش تفریغ بودجه سال ۱۴۰۱ منضم به نظرات فنی و کارشناسی خود را جهت بهره‌برداری نمایندگان مجلس شورای اسلامی در فرآیند بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۳ کل کشور، تهیه و در اختیار وکلای ملت قرار داده است. گزارشی که باز هم به نظر می‌رسد در اختیار نمایندگان قرار نگرفته و خبری از تاثیر و توجه به آن در بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۳ دیده و شنیده نشد.

تاکید رهبر انقلاب بر عملکرد بودجه‌ای دیوان محاسبات

در دیدار نمایندگان مجلس یازدهم و رهبر انقلاب در سال ۱۴۰۱ مساله دیوان محاسبات و تحویل زودتر از موعد گزارش تفریغ بودجه مورد توجه و قدردانی ایشان قرار گرفت.

رهبر انقلاب در این دیدار تاکید کردند: «مساله دیگری که مورد توجه بنده است، مساله دیوان محاسبات است که خب بحمدالله در این سال‌های اخیر دیوان محاسبات چابک، فعال و خوب شده است. گزارش‌های تفریغ بودجه در موعد خود و خیلی زود می‌رسد و اخیرا به بررسی شرکت‌های دولتی هم پرداختند و این باید ادامه پیدا کند.» تحویل گزارش‌های تفریغ بودجه پیش از بررسی بودجه سنواتی در مجلس از این جهت اهمیت داشت که می‌توانست تاثیر مهمی در روند تدوین بودجه داشته باشد. از این جهت رهبر انقلاب به این مهم توجه و از این تغییر که از آغاز مجلس یازدهم در دیوان محاسبات رخ داد، تجلیل کردند.

عجیب اینکه به‌رغم این تاکید معظم له و اهمیت استفاده از گزارش تفریغ بودجه در بررسی لایحه بودجه سنواتی و اینکه دیوان محاسبات گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۱ را حتی زودتر از موعد سال گذشته تحویل مجلس داد باز هم این گزارش بدون استفاده و مورد بی‌مهری قرار گرفت.

گزارش تفریغ بودجه چه تاثیری در تدوین لوایح بودجه دارد؟

بر اساس بررسی‌های پژوهشی و اعلام کارشناسان دیوان محاسبات، با توجه به اینکه گزارش تفریغ بودجه در پایان هر سال در صحن علنی مجلس و قرائت آن پس از ارایه لایحه قانون بودجه، گزارش مزبور در قانون بودجه سال بعد تاثیرگذار نبود و عملا می‌توان از نتایج گزارش تفریغ بودجه هر سال در تهیه و تصویب قانون بودجه دو سال بعد بهره گرفت. به این معنی که گزارش تفریغ بودجه سال ۱۴۰۱ این ظرفیت را داشت که در زمان بررسی و تصویب بودجه ۱۴۰۳ مورد استفاده قرار بگیرد. برخی نمایندگان به «اعتماد» می‌گویند که این تاخیر به دلیل برخی موضع‌گیری‌های بین ریاست دیوان محاسبات و هیات‌رییسه مجلس است، با این حال این موضوع نمی‌تواند توجیهی برای محروم کردن روند کار کارشناسی تدوین بودجه ۱۴۰۳ از گزارش تفریغ بودجه باشد آن هم در شرایطی که این گزارش بسیار زودتر از تحویل بودجه ۱۴۰۳ به مجلس رسیده بود.

ماجرا‌های ناتمام بودجه‌نویسی سال ۱۴۰۳ در مجلس یازدهم

مساله عدم قرائت گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۱ پیش از بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۳ و ممانعت از استفاده از آمار و اطلاعات مندرج در این گزارش البته تنها حاشیه بودجه سال آینده نیست. از ابتدای تحویل بودجه ۱۴۰۳ مجلس یازدهم در قبال اعلام وصول این لایحه نیز رفتار‌های فراقانونی و خارج از عرف داشت. آذرماه سال جاری برای نخستین‌بار در یک رخداد عجیب لایحه بودجه به جای تحویل در صحن مجلس به دفتر ریاست تحویل داده شد و بعد از تشکیل کمیسیون تلفیق بررسی لایحه ۱۴۰۳، مراسم تقدیم لایحه بودجه توسط رییس دولت به مجلس و قرائت گزارشی درباره بودجه و برنامه هفتم برگزار شد. صبح روز سه‌شنبه ۳۰ آبان دفتر رییس مجلس به دولت اعلام می‌کند به دلیل بررسی درخواست استعفای نادران و ادامه داشتن بررسی برنامه هفتم توسعه امکان حضور رییس‌جمهور در صحن مجلس برای ارایه لایحه بودجه نیست با این وجود عدم هماهنگی بین دو قوه درباره تحویل بودجه به اندازه‌ای است که ظهر همان روز، سید احسان خاندوزی، وزیر اقتصاد به‌رغم اینکه هنوز لایحه بودجه تقدیم مجلس نشده است، در جمع خبرنگاران جزییات لایحه بودجه را از حیث منابع و مصارف و حتی میزان فروش نفت و قیمت پایه ارز اعلام می‌کند. کمتر از دو هفته بعد قالیباف در جلسه علنی از پذیرش لایحه بودجه در این تاریخ سخن گفت.

سوال اساسی در این ماجرا این است که اگر دفتر ریاست مجلس روز سی آبان لایحه بودجه را تحویل نگرفته، چرا کمیسیون تلفیق برای آن تشکیل شده و اگر تحویل گرفته است، با چه اختیار قانونی لایحه را خارج از جلسه علنی تحویل گرفته و بدون اعلام وصول رسمی در جلسه علنی مجلس وارد مرحله بعد کار بررسی بودجه یعنی تشکیل کمیسیون تلفیق شده است.

اظهارات محمدباقر قالیباف در روز ۱۲ آذر در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی، اما نشان داد که روندی غیرقانونی و عجیب درباره تحویل بودجه ۱۴۰۳ و تشکیل کمیسیون تلفیق در این باره طی شده به خصوص که در همان روز در پاسخ به تذکر احمدحسین فلاحی، نماینده مردم همدان در مجلس و تاکید بر اینکه «طبق ماده ۴۱ آیین‌نامه داخلی مجلس، کمیسیون تلفیق بودجه باید پس از تحویل لایحه بودجه به مجلس تشکیل شود، اما این اتفاق رخ نداد و کمیسیون تلفیق لایحه بودجه زودتر تشکیل شد که اقدامی خلاف آیین‌نامه داخلی مجلس است و این کمیسیون مشروعیت ندارد و باید اعضای آن دوباره انتخاب شوند»، قالیباف می‌گوید که در روز سه‌شنبه ۳۰ آبان لایحه بودجه دولت به مجلس ارایه و همان روز کمیسیون تلفیق تشکیل شد، فراتر از این مساله، قالیباف حتی برای اثبات ادعای خود معاون پارلمانی دولت را شاهد می‌گیرد و می‌گوید: «آقای حسینی معاون رییس‌جمهور هم می‌تواند این موضوع را تایید کند!»

ماده ۴۱ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس می‌گوید به ‏منظور تنظیم اصول و مفاد برنامه‌های توسعه و لوایح بودجه کل کشور و ایجاد هماهنگی بین کمیسیون‏های تخصصی مجلس شورای اسلامی، «پس از تقدیم لایحه مربوط توسط دولت به مجلس» کمیسیون تلفیق مرکب از اعضای ذیل تشکیل می‌شود: نه نفر از کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و سه نفر از هر کمیسیون تخصصی دیگر.

بنابراین لایحه بودجه ۱۴۰۳ درحالی به مجلس آمده که دستورکار غیرقابل تغییر مجلس «بررسی برنامه هفتم» بود. این لایحه در سکوت تحویل گرفته شد که از نظر قانونی این تحویل گرفتن با اعلام وصول و تحویل قانونی فاصله زیادی دارد، اما به‌رغم اینکه این تحویل رسمی و قانونی نبود کمیسیون تلفیق بودجه ۱۴۰۳ تشکیل شد. در موارد عجیب در بودجه ۱۴۰۳ و بررسی آن در مجلس یازدهم این مورد را هم اضافه کنیم که بر اساس طی مسیر قانونی، کمیسیون تلفیق بودجه ۱۴۰۳ در حالی تشکیل شد که قانونا هنوز لایحه بودجه «تحویل» مجلس نشده بود یعنی بعد از تشکیل کمیسیون تلفیق بررسی بودجه ۱۴۰۳ در جلسه دیگری برای تحویل بودجه با حضور رییس‌جمهور در مجلس روز سه‌شنبه ۱۴ آذر تحویل لایحه بودجه صورت گرفت. این در حالی است که امکان تحویل بودجه به صورت دستی و بدون قرائت این گزارش وجود ندارد. تا زمانی که بودجه ثبت نشد، شماره نگرفت و چاپ و توزیع نشد، نمی‌توان کمیسیون تلفیق تشکیل داد. به بیان دقیق‌تر زمانی رییس‌جمهور بودجه را تقدیم رییس مجلس می‌کند و در سامانه ثبت می‌شود، کمیسیون تلفیق مجوز تشکیل می‌دهد. آنچه در ماجرای تحویل بودجه ۱۴۰۳ رخ داد، موضوعی است که نمایندگان آن را ناشی از بی‌برنامگی و ضعف مدیریتی در مجلس خواندند و درباره خطر مهندسی ترکیب کمیسیون تلفیق زیر سایه این رخداد‌ها هشدار دادند.

افزایش ۳۰۰ هزار همتی سقف بودجه؛ از دولت اصرار و از مجلس انکار

در یک هفته گذشته مساله افزایش بار مالی لایحه بودجه مهم‌ترین محور مناقشه بین دولت رییسی و مجلس یازدهم بود. سوم بهمن‌ماه؛ علی بهادری جهرمی، سخنگوی دولت در چهل و هشتمین نشست خبری خود مدعی آمار‌های نگران‌کننده افزایش هزینه‌ها در بودجه از سوی کمیسیون تلفیق شد و گفت که ۳۰۰ هزار میلیارد تومان افزایش هزینه‌ها در بودجه و حتی تا دو برابر این رقم هم تخمین زده شده است.

سخنگوی دولت اظهار کرد: هرگونه افزایش هزینه جاری بدون پیش‌بینی منابع، موجب خلق تورم برای مردم خواهد شد. در این زمینه آمار نگران‌کننده و ۳۰۰ همت افزایش هزینه‌ها در بودجه را شنیدم، ولی، چون هنوز متن نهایی نشده نمی‌توان قضاوت داشت، ولی مهم است که بدانیم مساله خلق پول ناشی از کسری بودجه، ام المصائب کشور است و تلاش دولت و مجلس باید در جهت مهار عوامل خلق تورم باشد.

روز گذشته نیز در آخرین جلسه بررسی گزارش کمیسیون تلفیق بودجه ۱۴۰۳ در جریان بررسی تبصره ۱۵ لایحه بودجه ۱۴۰۳ داوود منظور، رییس سازمان برنامه در صحن مجلس اعلام کرد که تعیین فوق‌العاده خاص برای بودجه ۷۷ همت بار مالی به همراه دارد که منبع مالی آن برای دولت مشخص نیست، اما علاوه بر این نمایندگان در حال اضافه کردن موارد دیگری نیز به این مقدار هستند.

رییس سازمان برنامه و بودجه با بیان مخالفت دولت با این موضوع و تاکید بر اینکه «با توجه به اینکه مجموع این تغییرات در پرداخت‌ها بار مالی پیش‌بینی نشده برای دولت ایجاد می‌کند»، تصریح کرد که «مجموع تغییراتی که در تبصره ۱۵ لایحه بودجه اتفاق می‌افتد اعم از: سه هزار امتیاز فوق‌العاده خاص، افزایش حداقل حقوق به ۱۰ میلیون تومان، افزایش مستمری‌های بنیاد شهید، افزایش حقوق از ۱۸ درصد به ۲۰ درصد و فوق‌العاده خاص وزارت کشور مجموعا ۱۲۰ همت بار مالی ایجاد می‌کند. علاوه بر این ۱۷۰ همت هم برای پرداخت بدهی به سازمان تامین اجتماعی در این تبصره پیش‌بینی شده و این یعنی ۲۹۰ همت بار مالی در تبصره ۱۵ برای دولت که منابع آن نیز مشخص نیست.»

این تنها افزایش سقف هزینه‌های دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۳ نبود. مجلس یازدهم همچنین در جریان بررسی تبصره ۱۳ لایحه بودجه چند حکم هزینه‌ای داشت که بار مالی دولت را افزایش داده است. داوود منظور مدعی است که این ماده درباره پرداخت یارانه سود، ۱۴ همت برای دولت بار مالی دارد.

بودجه صداوسیما و قوه قضاییه نیز دو مورد دیگری است که با اعتراض رییس سازمان برنامه و بودجه مواجه شده است؛ رشد بودجه قوه قضاییه و صدا و سیما نسبت به سال ۱۴۰۲، ۵۸ درصد است این در حالی است که برای دستگاه‌های دیگر رشد بودجه ۱۲درصد است.

بر اساس گفته‌های منظور، بار مالی این دو افزایش ۳۷ همت است، بنابراین الحاقات و تغییراتی که در تبصره ۱۳ نسبت به لایحه دولت انجام شده در مجموع بار مالی که ایجاد می‌کند بالغ بر ۵۰ همت است.

بیشتر بخوانید:میزان افزایش حقوق سربازان اعلام شد

از همین جهت است که رییس سازمان برنامه و بودجه تاکیدش این است هر گونه تغییری که نمایندگان در هزینه‌ها ایجاد کنند باید حتما برای دولت روشن کنند که در بند‌های درآمدی چگونه منابعش تامین می‌شود، منابعی که دولت پیش‌بینی کرده در سقف ظرفیت‌های کشور است، بنابراین این‌گونه اضافات و الحاقات، بودجه دولت را ناتراز می‌کند و خلاف اصل۷۵ قانون اساسی است.

بودجه‌نویسی روی هوا

به نظر می‌رسد مجلس یازدهم نه در شکل تحویل گرفتن بودجه، نه در اهمیت تدوین و تصویب بودجه با توجه به گزارش تفریغ و نه در افزایش سقف هزینه‌های دولت در سال آینده هیچ اصول و اسلوبی را رعایت نکرده است. بودجه‌ای که بوی انتخابات از آن به مشام می‌رسد و اجرای آن در سال آینده با ابهامات زیادی همراه خواهد بود. در صورت تایید شورای نگهبان دولت یازدهم برای تامین این بار مالی چه برنامه‌ای را اجرا خواهد کرد؟

گزارش تفریغ بودجه چیست و چه مسیری در مجلس دارد؟

تفریغ از نظر لغوی یعنی فارغ ساختن و تفریغ بودجه در اصطلاح اقتصادی، یعنی فراغت از بودجه یا نتیجه اجرای بودجه است. در لغتنامه «دهخدا» هم تفریغ حساب به معنای واریز کردن حساب و فارغ شدن از آن معنی شده که در عمل نیز تفریغ بودجه چنین کاربردی دارد. مسوولیت تفریغ بودجه نیز بر عهده «دیوان محاسبات کشور» است که هر ساله با استناد به گزارش‌های واصله از سوی سازمان‌های مختلف به دست آمده و طی گزارشی مفصل منتشر و در اختیار عموم قرار می‌گیرد. موعد قانونی انتشار این گزارش نیز در دی ماه هر سال است.

بنابر اطلاعات به دست آمده از وب‌سایت دیوان محاسبات کشور نیز تفریغ بودجه به معنای بررسی حساب‌ها و اسناد مربوط به دستگاه‌های دولتی و انطباق آن با نحوه و میزان هزینه سازمان‌ها، پروژه‌ها و پیشرفت آن‌ها بر اساس لایحه بودجه است. تفریغ بودجه، از دید دیوان نتیجه نهایی نظارت بعد از خرج است که یک نوع حسابرسی کلی عملیات مالی دولت محسوب می‌شود.

با این تفاسیر می‌توان گفت تفریغ بودجه به فرآیند تسویه بودجه از طریق تطبیق اطلاعات صورت‌حساب عملکرد تهیه شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی است که با اطلاعات تهیه شده توسط دیوان محاسبات کشور و تجزیه و تحلیل نتایج حاصل از آن به دست می‌آید. بنابر این تعریف، گزارش تفریغ بودجه به صورت عملیاتی به معنای گزارش یافته‌های ناشی از فرآیند تسویه بودجه و نظرات دیوان محاسبات کشور در خصوص اجرای بودجه است.

دیوان محاسبات یکی از سازمان‌های مهم زیرمجموعه قوه مقننه است. در واقع مجلس شورای اسلامی برای تامین نیاز‌های مردم به عنوان وکیل آن‌ها به دولت ماموریت می‌دهد قانون بودجه کل کشور را مطابق با مقررات مربوط اجرا کند.

طبق اصول ۵۴ و ۵۵ قانون اساسی، نظارت مجلس شورای اسلامی بر اجرای بودجه سالانه کل کشور بر عهده دیوان محاسبات کشور است. گزارش تفریغ بودجه سالانه کشور توسط دیوان محاسبات، میزان تحقق درآمد‌ها و بخش‌های هزینه‌ای قانون بودجه سالانه و نیز تخلف دستگاه‌ها در تخصیص بودجه‌های لازم، پس از پایان سال مشخص می‌شود. ماده ۲۲۱ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، رییس دیوان محاسبات را موظف می‌کند تا گزارش تفریغ بودجه سالانه کشور را حداکثر تا پایان دی‌ماه سال بعد تهیه و برای رسیدگی به مجلس شورای اسلامی تسلیم کند. بنا بر تبصره یک همین ماده نیز رییس دیوان، هنگام تقدیم گزارش تفریغ بودجه سالانه کشور حداکثر به مدت یک ساعت درباره آن در جلسه علنی توضیح می‌دهد.

هیات رییسه مجلس نیز گزارش کامل تفریغ بودجه را به کمیسیون برنامه و بودجه به عنوان کمیسیون اصلی و بخش‌های مرتبط با کمیسیون‌های دیگر را به عنوان کمیسیون فرعی ارجاع می‌کند تا حداکثر ظرف یک ماه گزارش خود را به کمیسیون اصلی تقدیم کنند.

کمیسیون برنامه و بودجه نیز موظف است حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تسلیم گزارش به مجلس، با توجه به گزارش کمیسیون‌های فرعی و اخذ توضیحات از دستگاه‌های اجرایی، گزارش بررسی نهایی خود را تهیه و به هیات‌رییسه مجلس تسلیم کند و بنا بر تبصره ۲ ماده ۱۰۴ آیین‌نامه داخلی مجلس، گزارش تفریغ بودجه خارج از نوبت در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد، البته این گزارش‌ها باید حداقل ۴۸ ساعت قبل از طرح در مجلس چاپ و در اختیار نمایندگان قرار گیرد و خلاصه آن نیز حداکثر به مدت ۳۰ دقیقه درجلسه قرائت می‌شود.