۳۱۰ هزار میلیارد تومان هزینه غایب در بودجه

اقتصاد۲۴ - روز سه‌شنبه در صحن علنی مجلس تکلیف لایحه بودجه 1400 مشخص می‌شود؛ بودجه‌ای که دولت فروش دو‌میلیون‌و 300 هزار بشکه نفت در روز را در آن پیش‌بینی کرده اما مقام معظم رهبری در نامه‌ای برداشت از صندوق توسعه را به اصلاح بودجه و کاهش میزان فروش نفت به یک ‌میلیون بشکه در روز منوط کردند. بر این اساس لایحه دولت نیاز به بازنگری اساسی در بودجه دارد و مشخص نیست تا روز سه‌شنبه که در صحن برای بودجه سال آینده تصمیم‌گیری می‌شود، چه لایحه‌ای و با چه مشخصاتی قرار است بررسی شود. از خبرهای منتشر‌شده از جلسه دیروز کمیسیون تلفیق نیز که با حضور فرهاد دژپسند وزیر اقتصاد، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه، عبدالناصر همتی رئیس کل بانک مرکزی و بیژن زنگنه وزیر نفت برگزار شد، موضوعی ‌بر اصلاح بودجه برداشت نمی‌شود. این در حالی است که پیش‌از‌این بارها مجلسیان در انتقاد شدید به لایحه دولت، بازنگری اساسی در آن را ضروری می‌دانستند. اما با نزدیک‌شدن به روزهای تصویب، آن انتقادهای کوبنده تبدیل به نقدهای ملایم قابل‌اغماض شده است؛ آن‌هم برای بودجه‌ای که با 520 هزار میلیارد تومان کسری ساختاری و 310 هزار میلیارد تومان هزینه‌های غایب و آورده‌نشده مواجه است.
دولت در‌ حالی رقم مصارف عمومی را 840 هزار میلیارد تومان عنوان کرده که بررسی‌ها نشان می‌دهد 310 هزار میلیارد تومان از هزینه‌های خود را پنهان کرده و در بودجه نیاورده است. بنابراین عدد واقعی مصارف دولت 1100 هزار میلیارد تومان است نه 840 هزار میلیارد تومان.

به گفته محمد قاسمی، عضو هیئت‌علمی دانشکده اقتصاد علامه طباطبایی که سال‌ها در حوزه برنامه‌ریزی بودجه‌ای تحقیق و مطالعه داشته است، دولت یک رقم 90 هزار میلیارد تومان از محل فروش سهام دولتی دیده که در سقف بودجه نیامده، در‌حالی‌که قرار است این سهام فروخته شود و بابت همسان‌سازی حقوق بازنشستگان و پرداخت انواع و اقسام هزینه‌های پرسنلی دولت هزینه شود. همچنین حدود 220 هزار میلیارد تومان از هزینه‌های دیگر دولت نیز در ارقام بودجه نیامده است. بنابراین هزینه‌های واقعی دولت 1100 هزار میلیارد تومان است.

کسری ساختاری 520 هزار میلیارد تومانی نیز بخش دیگری از صحبت‌های قاسمی است که در نشست مؤسسه دین و اقتصاد به آن اشاره کرد و ادامه داد: در بودجه 1400، مصارف عمومی 840 هزار میلیارد تومان دیده شده اما منابع سالم ما در بودجه (درآمدهای مالیاتی، عوارض گمرکی و فروش کالا و خدمات) 320 هزار میلیارد تومان است؛ بنابراین بودجه 1400 کسری ساختاری 520 هزار میلیارد تومانی دارد. این 520 هزار میلیارد تومان چگونه پوشش داده شده است؟ پیش از نامه اخیر مقام معظم رهبری که بیان شد باید اصلاحاتی صورت گیرد؛ دولت گفته بود 200 هزار میلیارد تومان نفت و گاز صادر می‌کنیم، 75 هزار و 500 میلیارد تومان هم از صندوق توسعه ملی برداشت می‌کنیم، 70 هزار میلیارد تومان هم پیش‌فروش نفت انجام می‌دهیم، 25 هزار میلیارد تومان هم فروش اموال خواهیم داشت، 95 هزار میلیارد تومان فروش سهام شرکت‌های دولتی و 55 هزار میلیارد تومان هم اوراق دولتی می‌فروشیم و این کسری بودجه ساختاری جبران می‌شود. یعنی 340 هزار میلیارد تومان از کسری 520 هزار میلیارد تومانی را به‌تنهایی با فروش نفت می‌خواهد جبران کند.

بیشتر بخوانید: لایحه بودجه بر مبنای مذاکره؟

قاسمی گفت: در مدت اخیر که لایحه بودجه 1400 تقدیم مجلس شد با یک نکته تأمل‌برانگیز مواجه شدیم. گویی برای اولین بار نفت کشف شده و از استفاده از درآمدهای حاصل از نفت گروهی چنان ابتکار به خرج داده‌اند که تا‌کنون سابقه نداشته است. او با تأکید بر اینکه از دیدگاه من یک موضوع انحرافی و خطرناک در بودجه است، متذکر شد: با توجه به این انحراف خطرناک لازم است از زاویه یک تجربه تاریخی به موضوع نگاه کنیم تا جای متهم و شاکی عوض نشود. باید برگردیم به این نکته مهم که از دهه 50 تا‌به‌حال بر اساس مجموعه هشدارهای مداوم کارشناسانی که در تصمیم‌گیری بودند، به دولت‌ها گوشزد شده که این نحوه ورود منابع حاصل از نفت به بودجه یکی از مهم‌ترین دلایل تورم دو‌رقمی پایدار و مصرف‌گرایی به‌جای تولیدگرایی است. به‌این‌ترتیب این هشدار را در این مقطع تاریخی که با این پدیده عجیب روبه‌رو هستیم که ما کار مهمی انجام می‌دهیم باید به‌طور‌جدی‌تری طرح کرد.

بررسی نسبت نفت با بودجه در 70 سال گذشته

قاسمی با بیان اینکه نگاه به نفت و چگونگی استفاده از منابع حاصل از فروش آن را از 1327 تا سال 1397 بررسی کرده‌ایم، خاطرنشان کرد: مسئله این است که ما در طول تاریخ 73‌ساله‌ای که برنامه‌ریزی کرده‌ایم، همیشه این بحث مطرح بوده که استفاده از منابع حاصل از نفت چگونه باید باشد که استفاده بهینه انجام داده باشیم. تشکیل هیئت عالی برنامه‌ریزی در کشور هم به این دلیل بود که برای این کار برنامه‌ریزی شود.
عضو هیئت‌علمی دانشكده اقتصاد علامه طباطبایی توضیح داد: برنامه اول تا پنجم قبل از انقلاب را ابتدا نگاه کردیم. در آن زمان پول نفت به سه قسمت مساوی تقسیم می‌شد؛ مثلا در برنامه اول، عملکردها را مورد بررسی قرار دادیم. در عمل 67 درصد منابع حاصل از صادرات نفت به سازمان برنامه اختصاص یافت، 29 درصد وارد بودجه عمومی دولت شد و چهار درصد به شاه تخصیص یافت که برای هزینه‌کرد آن، خود او تصمیم می‌گرفت و ما در این پژوهش تحت عنوان سهم، تصمیم‌گیری متمرکز آورده‌ایم. در برنامه عمرانی دوم، سهم سازمان برنامه 37 درصد، سهم دولت (هزینه جاری) 44 درصد و سهم تصمیم‌گیری متمرکز 18 درصد تعیین شد. در برنامه سوم عمرانی با قوی‌تر‌‌شدن سازمان برنامه، اجرای هزینه جاری (سهم دولت) به 54 درصد رسید و سهم سازمان برنامه به 45 درصد و سهم تصمیم‌گیری متمرکز یک درصد شد. در برنامه چهارم سهم سازمان برنامه 37 درصد، سهم دولت 53 درصد و تصمیم‌گیری متمرکز چهار درصد شد. در برنامه پنجم وارد یک دوره جدید شدیم؛ یعنی از سال 1352 به بعد بودجه و برنامه در قالب یک بخش و سازمان دیده شدند و دیگر سهم سازمان برنامه جدا نمی‌شد و مستقیم وارد بودجه جاری کشور می‌شد؛ بنابراین 82 درصد از درآمد نفت به بودجه آمد و 18 درصد برای تصمیم‌گیری متمرکز اختصاص داده شد.

برداشت از صندوق توسعه برای امور دولت 

او اضافه کرد: بعد از انقلاب و تا برنامه سوم توسعه، این روال ادامه داشت؛ یعنی پول نفت به‌طور مستقیم وارد بودجه می‌شد. در برنامه سوم و چهارم حساب ذخیره ارزی تشکیل شد و فرض بر این بود که منابع حاصل از نفت در سقفی که در بودجه تعیین می‌شود وارد بودجه شده و مازاد بر آن به حساب ذخیره ارزی ریخته شود. در عمل اما این اتفاق افتاد که در دو برنامه مزبور حدودا 51 درصد از درآمدهای نفتی مستقیم در بودجه وارد شد، 35 درصد به حساب ذخیره ارزی رفت و 14 درصد تصمیم‌گیری‌های فرابودجه‌‌ای انجام شد. اما از همان رقمی که وارد حساب ذخیره ارزی شده بود، در عمل دولت دوباره 89 درصد را در بودجه مورد استفاده قرار داد و فقط 11 درصد از منابع حساب ذخیره ارزی به بخش غیردولتی تسهیلات داده شد. پس عملا ما شاهد هستیم که اگرچه حساب ذخیره ارزی تشکیل شد، اما عمده منابع حاصل از نفت مستقیم وارد بودجه عمومی یا با واسطه می‌شد. این تجربه موجب شد در برنامه پنجم تصمیم گرفته شود بخشی از صادرات فراورده‌های نفتی را وارد صندوق توسعه ملی کنیم و مابقی سهم دولت و شرکت ملی نفت شود. اینجا آنچه در لفظ انجام شد، این بود که می‌خواهیم به درآمدهای نفت و گاز تغییر نگاه بدهیم و بخشی از آن را تبدیل به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی کنیم. فرض هم بر این بود که سالانه سه درصد سهم صندوق توسعه ملی اضافه شود.
اما در عمل شاهد بودیم منابع مازاد به صندوق توسعه ملی واریز می‌شد، ولی چون قبح برداشت از منابع صندوق از بین رفته بود، دوباره دولت‌ها از این منابع برای هزینه‌های بودجه و فرابودجه‌ای برداشت می‌کردند و صرف امور دولت می‌شد.
قاسمی اذعان کرد: به نظر می‌رسد به لحاظ تصمیم‌گیری درباره استفاده از منابع حاصل از نفت، دو دوره در کشور بیشتر نداشتیم؛ نخست از سال 1327 تا 1350 که در این دوره منابع بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت وارد بودجه نمی‌شده و از طرف سازمان برنامه مستقیم صرف عمران و توسعه کشور می‌شد؛ یعنی بودجه اجرائی برنامه از منابع بودجه عمومی کشور مجزا بوده است. در دوره دوم که از 1351 شروع شده، همه منابع وارد بودجه می‌شد و اگرچه از برنامه سوم حساب ذخیره ارزی و سپس صندوق توسعه ملی تشکیل شد، اما این اتفاق مؤثر نبود.

شاخص عملکرد اقتصادی در 70 سال گذشته چه چیزی را نشان می‌دهد

عضو هیئت‌علمی دانشکده اقتصاد علامه طباطبایی گفت: بر مبنای شاخص عملکرد اقتصادی (economic performance index) یا (EPI)، عملکرد اقتصاد را با چهار برون‌داد یک اقتصاد یعنی تورم، بی‌کاری، کسری بودجه و رشد تولید ناخالص داخلی، اندازه‌گیری کردیم. رتبه‌بندی این شاخص نیز به ترتیب (بالاترین نمره EPI 110 است یا A، از 90 تا 100 B، از 74 تا 90 C، از 60 تا 74 D و پایین‌تر از 60 F) نام‌گذاری می‌شود. این شاخص را از سال 1327 تا 1396 محاسبه کردیم و نتیجه جالبی به دست آمد. بررسی شاخص EPI ساده از سال 1327 تا سال 1351، عدد 102.8 را نشان می‌دهد و شاخص EPI وزنی105.2؛ یعنی رتبه عملکرد اقتصادی در آن سال‌ها A بوده است. از 1352 تا پایان 1396 عدد EPI ساده 76 و EPI وزنی 76.8 است؛ یعنی رتبه C به دست آمده است. برای اطمینان یک آزمون آماری هم انجام دادیم که ببینیم عملکرد اقتصادی این دو دوره واقعا متفاوت است یا خیر که نتیجه به‌دست‌‌آمده نشان داد عملکرد این دو دوره کاملا با هم متفاوت است.

خاتمی با 157 میلیارد دلار و احمدی‌نژاد با 618 میلیارد دلار درآمد، رتبه C+ گرفتند

او بیان کرد: در مرحله بعد، دوره دولت‌ها را جدا کردیم. از دولت سوم تا یازدهم را جداگانه بررسی کردیم و EPI وزنی آنها که برای ما نسبت به EPI ساده اهمیت بیشتری دارد، محاسبه شد. نمره دولت سوم و چهارم 86.1 با رتبه B، دولت پنجم و ششم یعنی دولت آقای مرحوم هاشمی نمره EPI 73 با رتبه C، دولت هفتم و هشتم (دولت آقای خاتمی) نمره 78.2 با رتبه C+، دولت نهم و دهم (آقای احمدی‌نژاد)79.4 با رتبه C+ و دولت یازدهم و دوازدهم نمره 74.6 با رتبه C گرفتند. بنابراین بهترین عملکرد اقتصادی را دولت سوم و چهارم داشته است. اینجا با یک پرسش دوم هم مواجه هستیم و آن اینکه این عملکردها را با چه میزان پول نفت به دست آورده‌ایم؟ در پاسخ باید گفت دولت سوم و چهارم 110 میلیارد دلار در اختیار داشته، دولت پنجم و ششم 141 میلیارد دلار، دولت هفتم و هشتم 157 میلیارد دلار، دولت نهم و دهم 618 میلیارد دلار و دولت یازدهم 280 میلیارد دلار در اختیار داشتند؛ بنابراین زمانی که می‌گوییم دولت سوم و چهارم رتبه B را داشته، با کمترین دلار در اختیار بوده و اتفاقا در شرایط یک جنگ تحمیلی نیز قرار داشته است.

افت عملکرد اقتصادی با ورود طبقه جدید یقه‌سفیدان

قاسمی افزود: حال چرا این دیدگاه مهم است و چرا ما بحث را از اینجا آغاز کردیم. واقعیت این است که دولت در ایران به منبعی به نام درآمد نفتی وصل است. درست است که این درآمدها ابتدا بودجه را تحت تأثیر قرار می‌دهد؛ اما عملکرد کل اقتصاد نیز تحت تأثیر درآمدهای نفتی خواهد بود. بین اقتصاددان‌ها همواره این مسئله وجود داشته که شکل بهینه استفاده از درآمد نفت چیست؟ ما بر‌اساس تجربه خودمان می‌توانیم این پاسخ را بدهیم که تا زمانی که ما برنامه جدی عمرانی داشتیم و منابع آن مستقل از بودجه بوده و این منابع قبل از اینکه وارد ساز‌و‌کارهای سیاسی تصمیم‌گیری‌های بودجه‌ای شود و یک طبقه یقه‌سفید مجزا از باقی مردم را در نظام بوروکراسی که کارمندان دولت هستند، ایجاد کند، عملکرد اقتصادی‌مان قابل دفاع‌تر بوده است. همچنین در دوره سوم و چهارم که بودجه ارزی را از ریالی جدا می‌کردیم و بر ارزهای نفتی یک مدیریت مجزا انجام می‌دادیم، تجربه اقتصادی ما موفق‌تر بوده است.

ترازهای کاملا صوری در بودجه

عضو هیئت علمی دانشکده اقتصاد علامه طباطبایی اظهار کرد: همه تحلیلگران بودجه می‌دانند که در ایران ترازهای بودجه‌ای صوری است؛ یعنی با وجود اینکه از سال 1381 گفتیم نظام طبقه‌بندی بودجه‌ای آمارهای مالی دولت (GFS) را پذیرفته‌ایم و سه تراز بودجه‌ای ایجاد کردیم و منابع حاصل از صادرات نفت و گاز را در بخش واگذاری‌های دارایی‌های سرمایه‌ای گذاشتیم و زیر آن تملک دارایی سرمایه‌ای گنجاندیم که همان بخش عمرانی است، فرض بر این بوده که درآمدهای حاصل از صادرات فراورده‌های نفتی در بخش عمرانی سرمایه‌گذاری می‌شود؛ اما در عمل این‌گونه نشد؛ یعنی چون در بودجه درآمدهای ارزی و ریالی جدا نیست. ابتدا با پول نفت حقوق کارکنان دولت را می‌دهیم، بعد حقوق بازنشستگان را می‌دهیم، بعد کالاها و خدمات مورد نیاز دولت را وارد می‌کنیم و از سال 84 هم یک هزینه دیگر اضافه شد و آن هم بازپرداخت روز‌به‌روز اضافه‌تر شده، اصل و سود بدهی‌های دولت است. و اگر چیزی زیاد آمد، سرمایه‌گذاری می‌کنیم؛ بنابراین منطق ترازهای بودجه رعایت نشده است؛ بنابراین اتفاقی که در بودجه 1400 افتاده، این است که ما با افتخار می‌گوییم دو‌میلیون‌و 300 هزار دلار صادرات فراورد‌ه‌های نفتی انجام می‌دهیم و به شکل مفروض ضرب در 11‌هزار‌و 500 تومان می‌کنیم و بخش عمده 33.6 میلیارد دلار درآمد نفتی را در بودجه استفاده می‌کنیم و بعد می‌گوییم که ما کار مثبت و مفیدی در بودجه انجام داده‌ایم؛ اما در عمل بودجه 1400 ادامه مسیر غلط 50 سال گذشته است، منهای دوره‌ای که درآمدهای ارزی و ریالی را جدا می‌کردیم.

منابع سالم بودجه فقط 320 هزار میلیارد تومان است

قاسمی یادآور شد: در بودجه 1400، مصارف عمومی 840 هزار میلیارد تومان دیده شده؛ اما منابع سالم ما در بودجه (درآمدهای مالیاتی، عوارض گمرکی و فروش کالا و خدمات) 320 هزار میلیارد تومان است؛ بنابراین بودجه 1400 کسری ساختاری 520 هزار میلیارد‌تومانی دارد. این 520 هزار میلیارد تومان چگونه پوشش داده شده است؟ پیش از نامه اخیر مقام معظم رهبری که بیان شد، باید اصلاحاتی انجام شود، دولت گفته بود 200 هزار میلیارد تومان نفت و گاز صادر می‌کنیم، 75‌هزار‌و 500 میلیارد تومان هم از صندوق توسعه ملی برداشت می‌کنیم، 70 هزار میلیارد تومان هم پیش‌فروش نفت انجام می‌دهیم، 25 هزار میلیارد تومان هم فروش اموال خواهیم داشت، 95 هزار میلیارد تومان فروش سهام شرکت‌های دولتی و 55 هزار میلیارد تومان هم اوراق دولتی می‌فروشیم و این کسری بودجه ساختاری جبران می‌شود؛ یعنی 340 هزار میلیارد تومان از کسری 520 هزار میلیارد تومانی را به‌تنهایی با فروش نفت می‌خواهد جبران کند.

حواس‌مان باشد که رقم واقعی غیر از این عدد 840 هزار میلیارد تومان است؛ چرا‌که یک رقم 90 هزار میلیارد تومان دیگر از محل فروش سهام دولتی نیز وجود دارد که در سقف بودجه نیامده؛ در‌حالی‌که قرار است این سهام فروخته شود و بابت همسان‌سازی حقوق بازنشستگان و پرداخت انواع و اقسام هزینه‌های پرسنلی دولت هزینه شود و باز حواس‌مان باشد که حدود 220 هزار میلیارد تومان دیگر دولت هزینه دارد که باز در این ارقام نیامده است؛ بنابراین هزینه‌های واقعی دولت هزارو صد هزار میلیارد تومان است، نه 840 هزار میلیارد تومان؛ که باقی آن تبصره 14 می‌شود که باز از محل فروش داخلی فراورده‌های نفتی است. ما در این تحقیق هیچ کاری هم به فروش دو‌میلیون‌و 300 هزار بشکه نفت نداشته‌ایم و کاری به مسائل سیاسی نداریم و فقط یک بررسی کاملا اقتصادی انجام داده‌ایم؛ بنابراین اینکه ما بیاییم و واقعیات تاریخی کشور را نادیده بگیریم و یکباره این احساس به ما دست بدهد که فتحی صورت گرفته است، کار اشتباهی است.