درخواست تصویب لایحه مبهم مشارکت عمومی و خصوصی

اقتصاد۲۴ - اخیرا امینی با اشاره به بررسی لایحه مشارکت عمومی خصوصی در مجلس شورای اسلامی، گفت: لایحه مشارکت عمومی خصوصی دارای تفاوت‌ها و نقاط قوت در مقایسه با خصوصی سازی است و باید این دو از یکدیگر تفکیک شوند. در خصوصی سازی مالکیت و مدیریت پروژه‌ها به بخش خصوصی منتقل می‌شود، اما در طرح مشارکت عمومی خصوصی طرح‌های عمرانی با سرمایه بخش خصوصی اجرا و بهره برداری می‌شود و عموماً مالکیت به دولت بازگردانده می‌شود. در این طرح خدمات دولتی با سرمایه بخش خصوصی اجرا می‌شود و برای جذب سرمایه گذاران بخش خصوصی برای مشارکت در پروژه‌های دولتی باید جذابیت‌های لازم ایجاد و موانع برطرف شود.

رئیس امور برنامه ریزی، نظارت و آمایش سازمان برنامه و بودجه کند شدن حرکت اجرای پروژه‌های عمرانی را زنگ خطری برای رشد اقتصادی کشور دانست و تصریح کرد: اجرا و تکمیل پروژه‌های زیربنایی و عمرانی برای پیشرفت اقتصادی کشور از اهمیت بالایی برخوردار است و با توجه به نیاز این پروژه‌ها به سرمایه‌های سنگین، دولت به تنهایی نمی‌تواند این پروژه‌ها را به سرانجام برساند و شاهد نیمه کاره ماندن هزاران پروژه در کشور هستیم که می‌تواند با ورود و مشارکت بخش خصوصی تکمیل و راه اندازی شود.

هدف این لایحه ایجاد بستر قانونی جامع و منسجم برای تمام مدل‌های مشارکت عمومی خصوصی است تا ضمن تأمین سرمایه‌های لازم برای تکمیل پروژه‌های عمرانی با حسابرسی‌های مستمر از هرگونه رانت و فساد و تبعات منفی احتمالی جلوگیری شود.

این درحالی است که چندی قبل کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس مواضع انتقادی نسبت به این لایحه اتخاذ کرده بودند.

بر همین اساس حدود یک سال قبل مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار گزارشی درباره «لایحه مشارکت عمومی – خصوصی" با بررسی این لایحه طبق اصل ۸۵ قانون اساسی مخالفت کرد. این مرکز به بررسی چالش‌های توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در کشور پرداخته و اهم چالش‌های توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در کشور را اعلام کرد.

- تعدد و پراکندگی قوانین و مقررات و در برخی موارد تعارض آن‌ها

- عدم تعیین ساختار توسعه مشارکت به صورت متمرکز یا غیرمتمرکز و مشخص نبودن عاملیت توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در کشور

- مشخص نبودن نحوه تأمین منابع مالی پایدار برای پرداخت تعهدات دولت در قرارداد‌های مشارکتی

-حجم بالای مطالبات بخش خصوصی از دولت و لزوم اعتمادسازی برای بخش خصوصی نسبت به ایفای تعهدات دولت

- ناآشنایی دستگاه‌های اجرایی با نظام مشارکت عمومی - خصوصی و تمایل پایین آن‌ها برای واگذاری طرح‌ها به دلیل کاهش اختیارات و بودجه که متعاقباً منجر به مقاومت دستگاه‌های اجرایی در واگذاری طرح‌ها می‌شود

- نبود سازوکار‌های تأمین منابع مالی پروژه محور از طریق نهاد‌های مالی توسعه‌ای

- سازوکار ناکارآمد، غیرشفاف و پیش‌بینی‌ناپذیر در نظر گرفته شده برای واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در دستورالعمل ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)

- وجود محدودیت‌های فراوان برای نقش‌آفرینی بانک‌ها و بازار سرمایه

- نبود سازوکار‌های لازم مالی و بیمه‌ای برای پوشش ریسک قرارداد‌های مشارکتی

- نبود جذابیت کافی برای ورود بخش خصوصی به دلیل نداشتن توجیه مالی طرح‌ها

- عدم کفایت مشوق‌های کارآمد برای سرمایه‌گذار بخش خصوصی در طرح‌های زیرساختی

- سازوکار نامناسب برای تعیین بهای تمام شده محصول طرح‌های زیرساختی

- دسترسی محدود به منابع مالی ارزان قیمت داخلی و خارجی

- برنامه غیرمنسجم بلندمدت برای واقعی کردن (یا نزدیک به واقعی کردن) بهای ارائه محصول طرح‌های زیرساختی

-رشد بیرویه تعداد طرح‌ها (پروژه‌های) جدید عمرانی استانی بر اساس اختیارات کمیته برنامه‌ریزی شهرستان‌ها

-عدم وجود نهاد‌های توسعه‌گر در فعالان بخش خصوصی که می‌توانند به عنوان شروع‌کننده موتور محرک پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی عمل نمایند.

- فقدان اطلاع‌رسانی برخط و مناسب طرح‌ها (پروژه‌ها) و معرفی و تبلیغات گسترده فرصت‌ها».

بیشتر بخوانید: لایحه‌ای که پروژه‌های تعطیل عمرانی را به پایان می‌رساند

نقاط قوت

براساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، نقاط قوت لایحه مشارکت عمومی- خصوصی و اصلاحات انجام شده توسط کمیسیون عمران مجلس عبارتند از:

«۱. اجازه ارجاع به داوری در اختلافات قراردادی و همچنین سایر روش‌های حل اختلاف و توجه به مسئله ایجاد شعب خاص

تخصصی در قوه قضائیه (موضوع مواد (۲۶) و (۲۷))

۲. شفافیت و دسترسی متقاضیان به اطلاعات طرح‌ها و پروژه‌ها (موضوع ماده (۷))

۳. انتفاعی‌سازی پروژه‌های عمرانی (موضوع مواد (۲۹) و (۳۰))

۴. تبیین روش‌ها و الزامات قرارداد‌های مشارکت (مواد (۱۲)، (۱۳) و (۱۴))

۵. نهادسازی جهت تسهیل و تعمیق مشارکت عمومی- خصوصی (مواد (۵)، (۸) و (۹))».

*۹ ایراد گزارش کمیسیون عمران درباره لایحه مشارکت عمومی - خصوصی

براساس بررسی‌های بازوی کارشناسی مجلس، اشکالات و کاستی‌های گزارش کمیسیون عمران مجلس در رابطه با لایحه مشارکت عمومی- خصوصی عبارتند از:

«۱. یکسان‌انگاری فرایند مشارکت عمومی و خصوصی انواع پروژه‌های عمرانی

۲. در نظر نگرفتن ضمانت‌های اجرایی لازم جهت شناسایی پروژه‌های مستعد مشارکت و معرفی آن‌ها

۳. تشکیل یک شورای ملی ضروری، اما ناکارآمد (موضوع ماده (۵))

۴. جایگزینی دستورالعمل به جای قوانین معاملات دولتی و قانون مناقصات (موضوع ماده (۱۰))

۵. تعریف مضیق از طرف خصوصی (موضوع ماده (۱))

۶. حل نشدن مشکل تأمین مالی زیر ساخت در فرایند مشارکت عمومی – خصوصی

۷. عدم برنامه‌ریزی مدون برای کنترل تعهدات دولت ذیل قرارداد‌های مشارکتی (ماده (۲۲))

۸. ناکارآمدی سازوکار در نظر گرفته شده برای صندوق توسعه و ضمانت مشارکت عمومی خصوصی (موضوع ماده (۲۱))

۹. عدم رفع مشکل حق بیمه تأمین اجتماعی در قرارداد‌های مشارکتی (ماده (۲۸))».

همچنین براساس بررسی‌های این مرکز پژوهشی، ملاحظات حقوقی این لایحه و اصلاحات آن عبارتند از: «۱. مغایرت با سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه به دلیل استفاده از منابع صندوق توسعه ملی (مغایر اساسنامه صندوق توسعه ملی و سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه)

۲. مغایرت با قانون برنامه ششم توسعه به دلیل افزایش معافیت‌های مالیاتی (مغایر با بند «الف» ماده (۶) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه)».

*اشکالات لایحه مشارکت عمومی-خصوصی، می‌تواند دستاورد‌های آن را تحت الشعاع قرار دهد

در بخش جمع‌بندی گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: «لایحه مشارکت عمومی - خصوصی تلاشی است برای تدوین یک قانون جامع و مانع به منظور رفع چالش‌هایی که در اجرای قوانین متعدد و پراکنده در زمینه توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در سال‌های گذشته شناسایی شده است. این لایحه دارای نقاط قوتی است که با اصلاحاتی که در کمیسیون عمران در آن صورت گرفته به خوبی بخشی از چالش‌های این حوزه را راهگشایی کرده است. با این وجود در لایحه و متن نهایی کمیسیون به بخشی از چالش‌ها نیز صرفاً اشاره شده و راهکاری جهت رفع یا حل آن چالش‌ها مطرح نشده است. به نظر می‌رسد یکی از علت‌هایی که این لایحه، تهیه و تصویب ۱۸ آیین نامه و دستورالعمل (در زمینه موضوعاتی اساسی که اساساً شأنیت حکم قانونی دارند و در سطح آیین نامه و دستورالعمل نیستند) را لازم دیده است همین امر باشد که یا راهکاری قانونی برای رفع یا حل آن مشکلات تدبیر نشده است و یا اتفاق نظری بر سر آن موضوعات وجود نداشته است و درنتیجه پرداختن به این موضوعات به آینده موکول شده است.

با توجه به نکات مطرح شده در بخش‌های قبل گزارش، لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی دارای ایرادات و چالش‌هایی است که امکان برطرف کردن آن‌ها وجود دارد و عدم برطرف شدن برخی از آن‌ها مانند محور بسیار مهم نحوه انتخاب طرف خصوصی (فرایند ارجاع کار) و اعطای این اختیار به دستورالعمل‌هایی که در آینده تدوین خواهند شد می‌تواند مشکلات متعددی را به همراه داشته باشد. به عبارتی اهمیت مشکلات ذکر شده به حدی است که می‌تواند همه دستاورد‌های لایحه مشارکت و اصلاحات انجام شده توسط کمیسیون تخصصی را تحت الشعاع قرار دهد و این موضوع را به تجربه‌ای ناموفق در کشور تبدیل کند. با توجه به جمیع نکات مطرح شده لازم است قبل از هرگونه تصمیم گیری درباره با تصویب آزمایشی این لایحه در مرحله اول اشکالات ذکر شده برطرف شود. پس از برطرف شدن مشکلات ذکر شده می‌توان در مورد اینکه این لایحه به صورت قانونی آزمایشی مورد استفاده قرار بگیرد یا از همان ابتدا به صورت قانونی دائمی تصویب شود تصمیم گیری کرد. در صورت عدم انجام اصلاحات، و بر اساس گزارش فعلی کمیسیون عمران، پیشنهاد می‌شود با درخواست رسیدگی به لایحه مشارکت عمومی - خصوصی طبق اصل هشتادوپنجم (۸۵) قانون اساسی موافقت نشود».