مولدسازی اموال دولت نباید به معنی فروش باشد

اقتصاد۲۴- در لیست دارایی بانک‌ها، املاکی برای مزایده به چشم می‌خورد که متصرف قانونی دارد! و میزان بدهی آن‌ها اعم از بدهی مالیاتی، تأمین اجتماعی و بانکی مشخص نیست. با حجم قابل ملاحظه‌ای از مشکلات حقوقی و چالش‌های ضابطه‌ای، این مولدسازی‌ها به تعبیر میدری، مولدسازی مشکوک خواهد بود.

احمد میدری، معاون رفاه وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی دولت روحانی می‌گوید: «در مزایده دارایی بانک‌ها نوشته شده «متصرف دارد و آزاد کردن از دست متصرف بر عهده خریدار است.» این یعنی یک قرارداد کاملاً غیرشفاف که حتی میزان بدهی‌های آن‌ها نیز نامعلوم قید شده است. یعنی خریدار نمی‌داند چه دارایی‌ای را با چه ارزشی می‌خرد. بدهی به تأمین اجتماعی، بدهی به سازمان مالیاتی و بدهی بانکی آن‌ها مشخص نیست و این یعنی قرارداد‌های مشکوک.»

طرح فروش دارایی‌های دولت با عنوان مولدسازی از دهه ۸۰ مطرح شد. در بودجه سال ۱۳۹۱ وقتی ترازنامه شرکت‌های دولتی آماده شد، ملاحظه شد که ۷۵ درصد از دارایی‌های شرکت‌ها غیرجاری است که هزینه نگهداری زیادی برای دولت دارد. از ابتدای دهه ۹۰ بحثی با عنوان مولدسازی شکل گرفت تا دولت از شر بخشی از این دارایی‌های راکدمانده خلاص شود. اما حرکت‌های جدی‌ای برای مولدسازی از سال ۱۳۹۷ با گنجاندن تبصره ۱۹ به بودجه آغاز شد. پیش از آن یعنی از سال ۱۳۹۵ دولت با ایجاد سامانه سادا (سامانه ثبت املاک دستگاه‌های اجرایی) اقدام به تهیه لیستی مدون از دارایی‌های دولت کرد و پس از سال‌ها تهدید دستگاه‌ها برای اعلام دارایی‌هایشان، سرانجام یک میلیون و ۷۲ هزار ملک در سادا به ثبت رسید.

بیشتر بخوانید:بحرانی‌ترین بافت فرسوده در تهران و خراسان رضوی

ارزش دارایی‌هایی که گفته می‌شود در قالب مولدسازی قابلیت فروش دارد، حدود ۱۶۰۰۰ هزار میلیارد تومان تخمین زده شده است. این رقم بزرگ، دولت را وسوسه کرد تا در مضیقه‌های مالی تحریمی، پولی برای جبران کسری‌ها فراهم کند. غافل از آنکه مولدسازی، به معنی فروش اموال نیست. اما دولت مولدسازی را با فروش اموال یکی گرفت. به همین دلیل در بودجه ۱۴۰۲، یکصدهزار میلیارد تومان درآمد از محل مولدسازی پیش‌بینی کرد.

کارشناسان می‌گویند وقتی در بودجه یکصد هزار میلیارد تومان درآمد از مولدسازی در نظر می‌گیریم یعنی به دنبال مولدسازی نیستیم. چون مولدسازی یک طرح بلندمدت‌تر است و به معنی فروش نیست. مولدسازی یعنی واگذار کنیم تا دارایی‌هایی که راکد است به چرخه تولید باز گردد، اما در روش دولت به چگونگی بازگشت دارایی‌ها به چرخه مولد فکر نشده و فقط روی رقم و روش فروش بحث و مذاکره می‌شود.

در حال حاضر از یک میلیون و ۷۲ هزار ملک ثبت شده، ۲۰۰ هزار ملک در حال بهره‌برداری شناسایی شده است. اینکه این اموال چه هستند، چطور شناسایی و طبقه‌بندی می‌شوند هنوز محل ابهام است. هدف دولت فقط فروش و تسویه بدهی است و سرنوشت دارایی‌ها پس از فروش تنها مسئله‌ای‌ست که به آن فکر نشده است. امروز مدارس در لیست فروش است، سازمان چای، انبار‌های خود را به مزایده گذاشته و سیلو‌های گندم قرار است به فروش برسند. آیا دولت به این فکر کرده که این دارایی‌ها بعد از فروش چه سرنوشتی پیدا خواهند کرد؟

احمد میدری معاون رفاه وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی دولت روحانی و استاد اقتصاد دانشگاه شهید چمران اهواز، ایرادات روش‌های مزایده و مشکلات حقوقی آن را واکاوی کرد و پیشنهاداتی داد که امروز در کشور‌های پیشرفته دنیا آزموده و اجرا شده است.

‌**مولدسازی دارایی‌های دولت از ابتدای سال جاری به شکلی جدی‌تر و با اختیارات کامل‌تری نسبت به گذشته در دستور کار قرار گرفت. به جز حواشی ایجادشده در واگذاری مدارس، بحث دارایی سایر دستگاه‌ها نیز مشکلات حقوقی متعددی دارد. آیا با این حجم از موانع حقوقی، واگذاری دارایی‌ها عملی است؟

به‌قدری ابهامات حقوقی در اموال دولت وجود دارد که شما نمی‌توانید مزایده درست برگزار کنید. در لیست‌های ارائه‌شده موارد متعدد حقوقی وجود دارد که فروش را با چالش مواجه می‌کند. در موارد متعدد از مزایده بانک‌ها نوشته شده «دارای متصرف» و قید شده که رفع تصرف به عهده خریدار است. مقابل بدهی‌های حقوقی آن‌ها نیز نوشته شده «نامعلوم». یعنی خریدار نمی‌داند این ملک چقدر بدهی به تأمین اجتماعی، چقدر بدهی مالیاتی و چه میزان بدهی بانکی دارد. واگذاری‌ها پر از ابهامات حقوقی است. یعنی اگر غیر از اینکه متصرف شده، فرد دیگری آن ملک را بخرد، با چالش‌های بسیار بزرگی مواجه خواهد شد.

برای فهم بهتر موضوع دو مثال می‌آورم. زمانی که در بیمه دانا بودم ملکی در اتوبان شهید بابایی داشتیم که قیمت آن ۱۰ برابر کل قیمت پیشنهادی بیمه دانا بود. برای این ملک سند نیز وجود داشت، اما همزمان دو نهاد دیگر برای آن سند ارائه کردند. تا زمانی که من در بیمه دانا بودم، نتوانستیم در دادگاه به نتیجه برسیم.

در مورد دیگر یکی از دوستان سه ماه پیش در مزایده یک بانک شرکت کرد و برنده شد. امروز که مراجعه کرده می‌بیند ملک پلمب شده است. علت را جویا شده، بانک می‌گوید شکایتی ۱۰ سال پیش ثبت شده که ما در جریان نبودیم. این فرد با وجود آنکه پول ملک را به بانک پرداخت کرده، اما به دلیل وجود شاکی و پلمب قوه قضائیه عملاً صاحب ملک خریداری‌شده نیست.

**در مورد مدارس هم این ایرادات حقوقی وجود دارد؟

مولدسازی مدارس موضوع بسیار حساسی است. بخش قابل ملاحظه‌ای از سرمایه‌گذاری در این حوزه بر عهده خیرین مدرسه‌ساز است. همین امسال قرار است مردم به میزان ۱۰ هزار میلیارد تومان، مدرسه بسازند. دولت در ۴۰ سال گذشته مدارس را به تدریج فروخته است، اما هیچ‌گاه موج فروش مدارس راه نیفتاده بود. چیزی که امروز با مولدسازی شاهد هستیم، موج فروش مدارس است. در سایت سازمان خصوصی‌سازی تعداد قابل‌ملاحظه‌ای از مدارس برای فروش لیست شده است. این اتفاق باعث می‌شود یک سرمایه بزرگ برای ساخت مدرسه را از دست بدهیم. مولدسازی در مدارس آن هم با چنین شتابی، نه‌تن‌ها سودی به دنبال ندارد بلکه زیان‌های قابل‌توجهی را نصیب دولت خواهد کرد.

‌به جز ایرادات حقوقی که اغلب این دارایی‌ها دارند؛ روش مزایده به نظر شما می‌تواند منجر به مولدسازی شود؟ اساساً هدف دولت از فروش دارایی‌های راکد که بازگرداندن آن به چرخه تولید است با این روش محقق خواهد شد؟

من هم تجربه واگذاری در شرکت بیمه دانا که یک شرکت بیمه دولتی بود را داشتم و هم به‌عنوان دبیر هیئت امنای سازمان تأمین اجتماعی در دولت قبل، مسئول واگذاری دارایی‌های سازمان، صندوق بازنشستگی و سایر صندوق‌ها بودم تا با فروش اموال و شرکت‌های آن‌ها از بنگاه‌داری بیرون بیایند که عملاً در راستای مولدسازی بود.
واگذاری‌ها چه به نام مولدسازی یا به‌نام خصوصی‌سازی به‌صورتی بود که دولت حتما دارایی‌ها را ارزان می‌فروخت. یعنی اگر الان پاک‌ترین و قابل اعتمادترین افراد را هم به این کار بگمارید روش کار روشی نیست که بتوان دارایی را با قیمت مناسب فروخت. ارزان فروخته می‌شود، سپس دولت متهم به فساد می‌شود و این اتهام فساد آنچنان ضربه‌ای به دولت وارد می‌کند که از انجام امور باز می‌ماند، سرمایه اجتماعی را تخریب می‌کند و سیستم قضایی و مدیران را درگیر می‌کند. هرچند که سران سه قوه اختیار کامل برای مجری در نظر گرفته باشند، اما این خطر مدیران را تهدید می‌کند.

این ارزان‌فروشی باعث می‌شود که مولدسازی صورت نگیرد. یعنی اگر ارزش واقعی ملکی که ۱۰ میلیارد تومان است، با قیمت ۵ میلیارد تومان فروخته شود، این ارزان‌فروشی سبب می‌شود ملک راکد نگاه داشته شود. این مسئله‌ای که ما امروز با آن روبه‌رو هستیم مختص به ایران نیست. کشور‌های دیگر هم با این چالش روبه‌رو بودند و برای آن چاره اندیشیدند.

**چگونه ارزان‌فروشی باعث راکد ماندن دارایی‌ها می‌شود؟

برای اینکه مسئله روشن شود ابتدا توضیحی درباره روش‌های فروش و مزایده در آمریکا می‌دهم. در آمریکا سه روش مزایده آزموده شده است. ابتدا روش مزایده‌ای که امروز در ایران رایج است، اجرا می‌شد. دوم روش فروش به‌صورت قرعه‌کشی بود و سوم روش جدیدی که از سال ۱۹۹۵ به بعد اجرا می‌شود. فروش طیف‌های رادیویی در آمریکا به روش مزایده جدید واگذار شد و به‌قدری مؤثر بود که کشور‌های دیگر نیز این روش را در دستور کار قرار دادند.

در فواصل سال‌های ۱۹۲۰ تا ۱۹۸۲ روش مزایده‌ای که امروز در ایران انجام می‌شود، وجود داشته است. به این ترتیب که بعد از اعلام یک قیمت پایه از سوی دولت، متقاضیان پیشنهادات خود را ارائه می‌دادند، پس از بررسی پیشنهادات، واگذاری به بهترین پیشنهاد صورت می‌گرفت. از سال ۱۹۸۴ تا ۱۹۹۴ روش دومی جایگزین شد. در این روش دولت رقم ثابتی را برای یک دارایی اعلام می‌کرد و بین متقاضیان قرعه‌کشی انجام می‌شد. رونالد کویز برنده جایزه نوبل ۱۹۹۱ قرعه‌کشی را فرموله کرده بود.

به نظر من امروز در ایران اگر از روش قرعه‌کشی استفاده شود از روش مرسوم به مراتب مناسب‌تر است. برای این گفته دلیل دارم. شما می‌بینید که تعدادی از خریداران دارایی‌های دولت در سال‌های گذشته به فساد متهم شده و اعدام شدند. خصوصی‌سازی فولاد و هفت‌تپه نیشکر را که مرور می‌کنیم ناهنجاری‌های زیادی در آن مشاهده می‌کنیم. این اتفاقات دولت‌ها را به این نتیجه رساند که دیگر به بخش خصوصی واگذاری صورت نگیرد. ابهامات متعدد مالکیتی و حقوقی زیادی در واگذاری‌ها وجود داشته که سبب این ناهنجاری‌ها شده است. این ابهامات به قدری زیاد است که وقتی مدیر دولتی یک واگذاری انجام می‌دهد، حتماً ناظران دولتی می‌توانند به این واگذاری ایراد حقوقی بگیرند. هرچند بگویند که دولت و مجلس و قوه قضائیه یکدست شده و مشکلی به‌وجود نخواهد آمد، اما آیا ۲۰ سال دیگر هم این یکدستی وجود خواهد داشت و آیا افشایی صورت نخواهد گرفت؟

دولت آمریکا با بررسی روش اول مزایده اعلام کرد که در ۶۰ سال گذشته واگذاری طیف‌های رادیویی پر از فساد بوده است به همین دلیل روش قبل را منسوخ و از روش قرعه‌کشی بهره جست. رونالد کویز این‌طور استدلال کرده بود که دولت نهایتاً دارایی خود را ارزان می‌فروشد، اما دست‌کم این ارزان‌فروشی به یک آدم خاص تعلق نمی‌گیرد. هر فردی که حاضر به پرداخت قیمت اعلامی بود در قرعه‌کشی شرکت داده شود. به این ترتیب شما یک دارایی را برحسب قرعه به افراد واگذار می‌کنید نه بر حسب ارتباط خاص فرد با اعضای دولت.

اینجا به پرسش شما باز می‌گردم. عده‌ای از اقتصاددانان دو روش قبل را بررسی کردند و گفتند از آنجا که دولت در این روش‌ها ارزان‌فروشی کرده است، فرد خریدار این دارایی را برای سال‌های نامعلوم نگاه می‌دارد و آن را مولد نمی‌کند. چراکه بهایی کمتر از ارزش واقعی برای آن پرداخت کرده و نیازی به مولدسازی برای جبران هزینه پرداختی ندارد؛ بنابراین با دارایی‌های دولتی که خصوصی شدند، اما مورد بهره‌برداری قرار نمی‌گیرند مواجه خواهیم بود. به این ترتیب هرچند در روش قرعه‌کشی برخلاف روش اول اتهام فساد در بین نیست، اما به هدف اصلی یعنی مولدسازی نیز دست پیدا نکرده‌ایم.

در بررسی واگذاری‌های ۱۰۰ سال قبل که در آمریکا انجام شده بود، مشخص شد که واگذاری مثلاً اراضی کشاورزی سبب شده این اراضی راکد شود. یعنی نه‌تن‌ها مولدسازی صورت نگرفته بلکه تولیدات کشاورزی در آن ایالت را نیز مورد تهدید قرار داده است. در مورد واگذاری فرکانس‌های رادیویی نیز بررسی‌ها نشان می‌داد عملاً افرادی این فرکانس‌ها را خریداری کرده بودند که با آن نمی‌توانستند هیچ کار مولدی انجام دهند و دانش و تخصص لازم برای افزایش بهره‌وری در این حوزه را نداشتند. در ایران هم ما اگر موضوع روش واگذاری را حل نکنیم هم مشکل فساد نوع اول و هم مشکل عدم مولدسازی نوع دوم را به‌دنبال خواهد داشت.

**نسخه آمریکا برای حل این مشکل چه بود؟

با بررسی‌هایی که در آمریکا صورت گرفت نهایتاً هر دو روش قبل منسوخ اعلام شد و از سال ۱۹۹۵ روش جدید مزایده به اجرا گذاشته شد. سه اقتصاددان بزرگ مأمور بررسی روش مزایده شدند که دو نفر از آن‌ها یعنی پاول میلگرام و رابرت ویلسون برنده جایزه نوبل هستند و نفر سوم مک میلان است که کتاب آن تحت عنوان بازآفرینی بازار به فارسی ترجمه و در فصل هفتم کتاب تحول در روش مزایده‌های دولتی به‌خوبی توضیح داده شده است.

پیش از آنکه روش جدید را توضیح دهم توجه‌تان را به این نکته جلب می‌کنم که مشکل اصلی ما در مزایده، بحث قیمت پایه است. ما در مزایده باید بتوانیم کشف قیمت کنیم. وقتی شما کالا یا خدمتی را به بازار عرضه می‌کنید چگونه می‌توانید ارزش واقعی آن را محاسبه کنید؟ اگر کالا یا خدمات مشابه آنچه شما عرضه می‌کنید در بازار وجود نداشته باشد چگونه این ارزش را محاسبه خواهید کرد؟ دارایی دولت نیز مشابه ندارد که بتوانیم به‌راحتی ارزش واقعی آن را محاسبه و قیمت پایه برای آن تعیین کنیم. به همین دلیل است که در آمریکا به این نتیجه رسیدند که قیمت پایه اعلام نکنند. شگرد فروش اموال دولتی در این است که قیمت پایه اعلام نشود و اول قیمت بگیرید.

این سه اقتصاددان نیز تاکید کردند که برای دارایی‌های دولت نباید قیمت پایه در نظر گرفت. روشی که پیشنهاد دادند روش مزایده همزمان تکرارشونده یا چندمرحله‌ای است. در این روش در مرحله اول بدون آنکه قیمت پایه مشخص شود؛ اعلام می‌شود که بالاترین قیمت اعلامی توسط افراد مبنا قرار خواهد گرفت. پاکت‌ها در یک جلسه علنی باز می‌شود. بالاترین قیمت اعلامی را به اطلاع عمومی می‌رسانند، اما توضیح می‌دهند که به دلیل مزایایی که این دارایی دارد، این قیمت حائز ارزش واقعی آن دارایی نیست؛ بنابراین مجدد مزایده تکرار می‌شود. متقاضیان پس از مشورت با مشاوران پیشنهادات جدید را ارائه می‌کنند. دوباره بالاترین پیشنهاد اعلام می‌شود، اما به دلیل آنکه کمتر از ارزش واقعی آن دارایی است، مورد پذیرش قرار نمی‌گیرد. در تکرار مزایده‌ها صاحب دارایی در هر مرحله جزئیات بیشتر و مزایای بالاتری از دارایی را به اطلاع عموم می‌رساند و این چرخه به‌قدری ادامه پیدا می‌کند تا قیمت مرحله N با مرحله قبل یکی شود.

یک فرکانس رادیویی در آمریکا با این روش به مزایده گذاشته شد و ۱۱۲ بار مزایده تکرار شد. به این ترتیب طیف رادیویی که دولت در نظر داشت ۴۰ میلیون دلار بفروشد از طریق این روش ۷ میلیارد دلار فروخته شد. یعنی دولت موفق شد دارایی خود را به ده‌ها برابر قیمتی که ابتدا تصور می‌شد، بفروشد. از آن پس دولت‌های انگلستان، فرانسه و سایر کشور‌های اروپایی دارایی‌های خود مانند شبکه برق و... را از این طریق به مزایده گذاشتند.

موضوع دیگری که در مزایده‌ها به آن توجه می‌کنند، فروش زنجیره‌ای است. من تجربه‌ای در تأمین اجتماعی داشتم که بیان آن می‌تواند مفهوم مزایده‌های مکمل را توضیح دهد. در آن دوره تعدادی از هتل‌ها در شهر‌های مختلف که حدود ۴۰ هتل بود را برای فروش گذاشتیم. یک شرکت ایتالیایی وارد مذاکره شد و گفت اگر یکی از این هتل‌ها را به من بفروشید حاضر به خرید نیستم، اما اگر تمام هتل‌هایتان را بفروشید یا اجاره دهید، با قیمت بالاتر می‌خرم، زیرا در آن صورت می‌توانم شبکه ایجاد کنم و تور گردشگری برگزار می‌کنم. ما چنین روشی در ایران نداریم. کارخانه‌ها تک‌تک فروخته می‌شوند. سیلو‌های گندم یک به یک فروخته می‌شوند. درحالی‌که تمام این‌ها می‌توانند زنجیره و شبکه ایجاد کنند.

بیشتر بخوانید:برنامه هفتم توسعه یک فاجعه تمام عیار نئولیبرالیسم است/ مولدسازی دارایی‌های دولت ظرف یکسال، دستاوردی جز فساد نخواهد داشت

البته به این نکته دقت کنید که در کشور‌هایی که سیستم حقوقی و اداری ضعیف هستند به‌جای واگذاری دارایی‌های دولت راهبرد دیگری را انتخاب کردند که به رشد بخش خصوصی منجر شود. مثلاً در چین تصمیم گرفتند به‌جای فروش شرکت‌ها، زمینه حضور بخش خصوصی در اقتصاد را تسهیل کنند. از طریق رفع موانع کسب و کار، چینی‌ها یک اقتصاد دولتی را تبدیل به اقتصاد خصوصی مولد کردند. روس‌ها و اروپای شرقی برعکس عمل کردند. شرکت‌های دولتی را فروختند و دیدیم که با چه مسائل اقتصادی و سیاسی‌ای مواجه شدند و سرانجام بخش خصوصی واقعی پا نگرفت.

**شما پیشنهاد می‌کنید واگذاری دارایی‌ها از دستور کار خارج شود؟

پیشنهاد اول رفع موانع تولید است. فروش دارایی‌ها مسئله‌ای پرچالش است و انرژی دولت را می‌بلعد. به تجربه دولت‌های قبل نگاه کنید. اما اگر تصمیم به مولدسازی قطعی است باید قوانین مزایده را اصلاح کنیم. این شتاب در مولدسازی نتیجه عکس خواهد داد. فرض کنید یک شیر آب دارید که وقتی تا آخر باز کنید و ظرف خود را زیر شیر آب بگیرید؛ هیچ آبی در ظرف جمع نمی‌شود و آب با شتاب از ظرف بیرون می‌ریزد. این سرعت و شتاب در مولدسازی جز ضربه زدن به اقتصاد، ماحصلی نخواهد داشت. به خیال اینکه قوه قضائیه به موضوع ورود نمی‌کند و همراه قوه مجریه است؛ دارایی‌ها را هدر ندهیم. این روش مزایده، روش ارزان‌فروشی است. تا زمانی که روش مزایده را اصلاح نکنیم و مسائل حقوقی آن را حل نکنیم، فروش اموال دولتی، ضربه زدن به دولت تلقی می‌شود. قوانین ما غلط است، به همین دلیل نمی‌توانیم مناسب بفروشیم و هر کسی اموال دولت را بفروشد ارزان فروخته است.

بزرگترین اشتباه در مولدسازی در آموزش و پرورش در جریان است. فروش گسترده مدارس دولتی خطایی بزرگ است. دولت در ۴۰ سال گذشته مدارس مازاد را به‌تدریج فروخته است و مدارس جدید با مکان‌یابی بهتر را جایگزین آن می‌کرد، اما هیچ‌گاه موج فروش مدارس راه نیفتاده بود. چیزی که امروز با مولدسازی شاهد هستیم، موج فروش مدارس است. این اتفاق باعث می‌شود یک سرمایه بزرگ یعنی خیرین مدرسه‌ساز اعتماد خود را از دست بدهند و در ساخت مدرسه خیرساز با نقصان بزرگی روبه‌رو شویم.