دولت سیزدهم هم چنان سند ملی آمایش سرزمین را تکمیل نکرد

اقتصاد۲۴-اندیشه‌های آمایش سرزمین و توسعهٔ منطقه‌ای به‌منظور عدالت منطقه‌ای و توزیع عادلانهٔ ثروت در مناطق ایران از دههٔ ۱۳۴۰ آغاز شده و تلاش‌هایی برای تهیه و اجرای طرح آمایش سرزمین در دههٔ ۱۳۵۰ شمسی انجام شد.

در سال‌های پس از انقلاب نیز با وجود تلاش‌های صورت‌گرفته و قوانینی که حکم به تدوین اسناد آمایش سرزمین می‌داد از جمله قانون اجرای اصل چهل و هشتم قانون اساسی (مصوب ۱۳۸۰) و مواد مرتبط در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه، در عمل سندی برای آمایش سرزمین چه در سطح ملی و چه استانی تصویب نشد تا آنکه با افزوده شدن حکمی مبنی‌بر تدوین این اسناد در سال اول برنامه در قانون برنامهٔ ششم توسعه به پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس، نهایتاً برای اولین‌بار در تاریخ برنامه‌ریزی کشور، این اسناد تهیه و در اسفندماه ۱۳۹۹ به تصویب شورای‌عالی آمایش سرزمین رسید.

سند ملی آمایش سرزمین، مشتمل بر ۱۶ ماده است و پس از ترسیم چشم اندازی برای افق ۱۴۲۴ با بیان ۸۹ هدف، به ارائهٔ ۲۴ راهبرد و ۲۵۴ سیاست پرداخته است.

اسناد ناهماهنگ

دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «مجموعه مطالعات منطقه‌ای و آمایش سرزمین در ایران (۱۱): بررسی و نقد سند ملی آمایش سرزمین و پیشنهاد برای برنامهٔ هفتم توسعه» می‌گوید: «هرچند نفس این موضوع اقدامی بسیار ارزشمند و قابل ستایش است، اما باید پذیرفت که این اسناد دارای کاستی‌هایی است و به‌ویژه «اصل تقدم و تأخر اسناد آمایش ملی و استانی» در تهیه و نیز هماهنگی میان این اسناد پس از تهیهٔ مجزای آن‌ها صورت نگرفته است.»

همچنین، این گزارش می‌نویسد: «در بخش الزامات سند ملی آمایش برخی از مهمترین تصمیمات و انتخاب‌هایی که باید در سند مذکور، به‌عنوان سندی که به‌دنبال تمرکززدایی و تعادل‌بخشی میان سه عامل انسان، فعالیت و فضا، تعیین تکلیف می‌شد به آینده موکول شده است که از جمله آن‌ها می‌توان به: تعیین اولویت‌های صنعتی ملی و استانی، ماده (۱۳)، تدوین الگوی کشت ملی و منطقه‌ای، ماده (۱۲)، تهیهٔ پیش‌نویس مصوبهٔ آب قابل برنامه‌ریزی، ماده (۱۱)، تعیین منطقه‌بندی آمایشی و تدوین اسناد آمایش منطقه‌ای، ماده (۸)، تبیین الگوی توزیع فضایی و محدودهٔ مناطق آزاد و ویژهٔ اقتصادی، ماده (۱۵)، تدوین لایحهٔ اصلاح قانون تقسیمات سیاسی کشور، ماده (۱۰)، اشاره کرد.»

در این سند بسیاری از راهبرد‌ها و سیاست‌ها، خود ماهیت هدف دارند و یا به شکل کلی بیان شده‌اند و هیچ اولویت‌بندی و زمان‌بندی‌ای در مورد آن‌ها وجود ندارد.

سند آمایش قابل اتکا نیست

گزارش دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین تأکید می‌کند: «دولت‌ها به‌منظور دستیابی به عدالت منطقه‌ای و نیز ایجاد تعادل میان انسان، فعالیت و فضا، برنامه‌ریزی فضایی یا منطقه‌ای را در دستورکار خود قرار می‌دهند. این مسئله در کشور ما با عنوان «برنامهٔ آمایش سرزمین» مورد توجه قرار گرفته است.

بیشتر بخوانید:رئیسی چطور باعث تضعیف اقتدار نهاد دولت شد؟

البته با وجود گذشت حدود نیم قرن از آغاز مطالعات منطقه‌ای در ایران، نظام برنامه‌ریزی کشور همچنان از ارائهٔ اسناد آمایش بایسته و قابل اتکا ناتوان بوده است. به‌عبارت دیگر، تکلیف دولت در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه به تدوین اسناد آمایش در دورهٔ مقتضی به سرانجام نرسید و دولت وقت در ارائهٔ لایحهٔ برنامهٔ ششم توسعه نیز به ضرورت تدوین اسناد آمایش توجه نکرد و سرانجام به پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس، مجدداً تکلیف تدوین اسناد آمایش ملی و استانی در کمیسیون تلفیق برنامه به لایحه اضافه شد و درنهایت در قالب جزء یک ماده ۲۶ قانون برنامهٔ ششم توسعه به تصویب رسید.»

براساس مستندات منتشرشده سازمان برنامه‌وبودجه همهٔ اسناد آمایش ملی و استانی در شورای‌عالی آمایش اسناد آمایش ملی و استانی سرزمین به تصویب رسیده است. هرچند اسناد مذکور کاستی‌هایی دارد و اصل «تقدم» و «تأخر» در مورد آن‌ها رعایت نشده است: «براساس بررسی‌های صورت‌گرفته سند ملی آمایش سرزمین، مشتمل بر ۱۶ ماده است و پس از ترسیم چشم‌اندازی برای افق ۱۴۲۴ با بیان ۸۹ هدف، به ارائهٔ ۲۴ راهبرد و ۲۵۴ سیاست پرداخته است.

در این سند بسیاری از راهبرد‌ها و سیاست‌ها خود ماهیت هدف دارند و یا به شکل کلی بیان شده‌اند، هیچ اولویت‌بندی و زمان‌بندی‌ای در مورد آن‌ها وجود ندارد. به‌عبارت دیگر، تحلیلی از محدودیت‌های زمان، بودجه و ظرفیت اجرایی کشور در این سند مشاهده نمی‌شود تا براساس آن بتوان قضاوت روشنی دربارهٔ عملیاتی بودن اهداف مورد نظر داشت.»

موکول به آینده

این مطالعه توضیح می‌دهد که در بخش الزامات سند ملی آمایش برخی از مهمترین تصمیمات و انتخاب‌هایی که باید در سند مذکور، به‌عنوان سندی که به‌دنبال تمرکززدایی و تعادل‌بخشی میان سه عامل انسان، فعالیت و فضا تعیین تکلیف می‌شد، به آینده موکول شده است: «تعیین اولویت‌های صنعتی ملی و استانی، تعیین الگوی کشت ملی و منطقه‌ای، تهیهٔ پیش‌نویس مصوبهٔ آب قابل برنامه‌ریزی، تعیین منطقه‌بندی آمایشی و تدوین اسناد آمایش منطقه‌ای، تبیین الگوی توزیع فضایی و محدودهٔ مناطق آزاد و ویژهٔ اقتصادی، تدوین لایحهٔ اصلاح قانون تقسیمات سیاسی کشور، در این لایحه تعیین تکلیف نشده است.»

باید توجه داشت بیشتر احکام و الزامات تحقق و اجرایی شدن سند ملی آمایش دارای بازهٔ زمانی یک‌سال بود و با توجه به اینکه اسفند سال ۱۴۰۰ این ظروف زمانی به پایان رسیده است، باید اکنون دولت سیزدهم نسخهٔ کامل سند ملی آمایش سرزمین را ارائه دهد. اما پژوهشگران در این مطالعه بر این باورند که حتی در صورت تکمیل سند ملی آمایش، گام‌هایی مانند هماهنگ‌سازی اسناد آمایش استانی با سند ملی کامل می‌شود و ارائهٔ برنامهٔ عملیاتی به‌همراه اولویت‌بندی و زمان‌بندی سیاست‌ها و راهبردها، باقی می‌ماند: «به‌عنوان نمونه، یکی از اصلی‌ترین مباحثی که باید در اسناد آمایش سرزمین تعیین تکلیف می‌شد، بحث «فعالیت» است. همان‌طور که ذکر شد، در سند ملی آمایش سرزمین تصویب‌شده تعیین تکلیف فعالیت چه در قالب اولویت‌های صنعتی و چه در قالب الگوی کشت، به بعد از تصویب سند موکول شده است.

این درحالی‌است که چهار دوره تلاش برای تدوین سند استراتژی توسعهٔ صنعتی کشور که آخرین آن‌ها مبتنی‌بر ماده ۴۶ برنامهٔ ششم توسعه بوده، ناکام مانده است و اخیراً مقام معظم رهبری نیز نسبت به لزوم تدوین برنامهٔ راهبردی صنعت تذکر داده‌اند.

حسب آنچه بیان شد و براساس دستاورد‌های گزارش حاضر، ضمن توجه به برخی نقاط قوت در این سند، مهمترین نکات و نقد‌ها پیرامون سند ملی آمایش در دو محور ایراد‌های کلی و محتوایی تبیین شده است که از اصلی‌ترین ایراد‌های کلی آن می‌توان به عدم تعریف مناسب از آمایش سرزمین و ارکان اصلی آن، فقدان اولویت‌بندی اهداف و الزامات تحقق‌پذیری آن اشاره کرد و مهمترین ایراد‌های محتوایی آن را نیز می‌توان ساکت بودن سند در مورد مهمترین پیش‌نیاز حضور فعال در فضای تولید منطقه‌ای و جهانی یعنی تولید فناورانه و رقابت‌پذیر، عدم توجه کافی به ظرفیت‌های انرژی، معدن و آب کشور و بی‌توجهی به تبیین جایگاه بین‌المللی کشور و روابط سیاسی لازم برشمرد.»

رفع ایراد‌ها ضروری است

این گزارش در بخش پیشنهاد‌ها مطرح می‌کند: «با پذیرش این موضوع که در تهیهٔ هر سندی نقاط ضعفی قابل انتظار است، مناسب است دولت سیزدهم ضمن استفادهٔ حداکثری از تلاش‌های صورت گرفته طی سال‌های گذشته دربارهٔ تدوین سند آمایش ملی، به شکل بایسته‌ای به رفع ایراد‌ها و کاستی‌های پیرامون سند مذکور و هماهنگی اسناد آمایش استانی با آن اقدام کند و مستندات قابل اتکایی به‌عنوان اسناد و برنامه‌های فرادست در اختیار همهٔ ارکان ادارهٔ کشور قرار دهد. همچنین، با توجه به فرصت برنامهٔ هفتم توسعه مناسب است که این پیشنهاد به لایحهٔ مذکور اضافه شود تا سازمان برنامه‌وبودجه مکلف شود در سال اول برنامه به تکمیل نواقص سند ملی آمایش سرزمین بپردازد و به هماهنگی اسناد آمایش استانی با هم و با سند ملی مبادرت ورزد.»