خطر از دست رفتن سهم بخش صنعت در رشد اقتصادی

اقتصاد۲۴-یک گزارش تازه از وضعیت تامین مالی صنایع در بودجه‌های سنواتی نشان می‌دهد که بیشتر تبصره‌ها و بند‌های حمایتی که برای بخش صنعت کشور در نظر گرفته شده، یا اصلا اجرا نشده یا به صورت ناقص اجرا شده است. این گزارش توسط مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه و منتشر شده و در آن به آسیب‌شناسی سیاست‌های حمایتی از بخش صنعت ایران در قالب قوانین بودجه سنواتی پرداخته است. یافته‌های تحقیق می‌گوید که با وجود مشکلات اقتصادی در کشور، سیاست‌های حمایتی بودجه‌ای طراحی شده، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نبوده است. ضمن اینکه به گفته بازوی پژوهشی مجلس، بسیاری از طرح‌های عمرانی سابقه طولانی و بعضا چند دهه‌ای دارد. یکی از دلایل اصلی تاخیر در اتمام آنها، تخصیص کم منابع نسبت به بودجه مصوب طرح‌های عمرانی است و این وضعیت در میان‌مدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین‌المللی می‌شود.

مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است درخصوص برخی طرح‌ها، استمرار یک سیاست بلندمدت دیده می‌شود (مثلا طرح‌های کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما در خصوص برخی طرح‌ها به ویژه طرح‌های ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف است، چرا که طولانی شدن این طرح‌ها سبب می‌شود زیرساخت ایجاد شده با وجود تحمیل بار مالی، در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود. نکته مهم اینکه بخش صنعت در سال‌هایی که فشار تحریم‌های ظالمانه به یک‌باره بر این بخش وارد شده، ازجمله سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و همچنین سال ۱۳۹۷ افت بیشتری نسبت به کل اقتصاد ایران داشته که نشان می‌دهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص کشور داشته است.

 از سوی دیگر، مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در کشور نشان می‌دهد که عمدتا رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایین‌تر بوده که این موضوع می‌تواند یک اخطار به سیاستگذاران درخصوص تضعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم این موضوع باشد. البته باید تاکید کرد که بخش صنعت از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ تقریبا مشابه با رشد بخش غیرنفتی اقتصاد ایران رشد کرده است و توانسته تا حدی خود را بازیابی کند، اما به عنوان مثال در مقایسه با بخش خدمات و همچنین بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسبی است. اگر چه بخش صنعت در مقایسه با بخش ساختمان و همچنین بخش کشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده، اما به طور کلی این بخش رشدی کند را تجربه می‌کند که می‌تواند «خود را در از دست دادن سهم از رشد اقتصاد ایران نشان بدهد.» مرکز پژوهش‌های مجلس سپس به بررسی مواد و تبصره‌های مرتبط با قوانین بودجه سال‌های اخیر درخصوص بخش صنعت پرداخته و نتایجی را گرفته است.

تکرار تبصره‌ها و بند‌ها

این گزارش می‌گوید بیشتر تبصره‌ها و بند‌ها در قوانین بودجه سال‌های مختلف، پشت سر هم تکرار می‌شوند. این موضوع نشان می‌دهد که لحاظ کردن آنها در قوانین بودجه سنواتی از یک راهبرد کلان از سوی سیاستگذاران - چه در دولت و چه در مجلس شورای اســلامی - تبعیت می‌کند. این راهبرد مطابق با سیاست‌های کلان و قوانین برنامه‌های پنج ساله و البته تداوم معضلات و مشکلات موجود در سال‌های مختلف است. درواقع تمامی احکام و قوانین بودجه در بخش صنعت مطابق با راهبرد کلان صنعتی کشور، سیاست‌های کلی نظام و برنامه‌های توسعه بوده است. از این رو می‌توان گفت که در سطح کلان درک مشترکی از اهمیت این راهبرد‌ها بین دولت‌ها و مجالس مختلف وجود داشته که سبب تکرار این موارد در قوانین بودجه سال‌های مختلف شده است.

چرا احکام حمایتی از بخش صنعت تحقق نمی‌یابند؟

اما همان طور که ابتدای گزارش گفته شد بسیاری از بند‌ها و تبصره‌ها یا به کلی اجرا نشده‌اند یا به صورت ناقص اجرا شده‌اند. بررسی محتوای گزارش‌های نظارتی مجلس شورای اسلامی ازجمله گزارش‌های تفریغ بودجه نشان می‌دهد که عدم اجرای این موارد یا اجرای ناقص می‌تواند به دلایل زیر باشد:

اول؛ بروکراسی پیچیده دستگاه‌های دولتی و ناهماهنگی دستگاه‌ها، به‌ویژه در موضوعاتی که نیازمند هماهنگی چند دستگاه با هم است.

بیشتر بخوانید:همتی: رشد اقتصادی نهایت سه درصد می‌شود

دوم؛ عدم تامین منابع مالی به‌رغم تصویب در قانون، به دلایل کلان ازجمله کســری بودجه مزمن دولت و لزوم تامین مصارف با ضرورت بیشتر. در این باره مثالی هم آورده شده. در سال‌های اخیر کمبود منابع مالی و دشــواری تامین مالی از بانک یکی از چالش‌های اصلی واحد‌های تولیدی و فعالان بخش صنعت کشور بوده است. از سال ۱۳۹۷ الی ۱۴۰۲ منابع مالی مشخصی در قالب تبصره «۱۸» در قوانین بودجه کشور به اجرای برنامه‌های ایجاد اشتغال و رونق تولید تخصیص داده شد. اما بررسی عملکرد این حکم در سال‌های مختلف برگرفته از گزارش‌های تفریغ بودجه، حاکی از آن است که در برخی سال‌ها عملکردی نداشته و در برخی سال‌ها پرداختی به بخش صنعت حدود ۳۰ درصد است.

سوم؛ وجود مشکلات زمینه‌ای در فضای کلی اقتصاد کشور سبب شده تا بســیاری از این طرح‌ها حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینه‌ساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود. مشکلاتی مانند وجود شرایط خاص کشور، مشکلات ارزی، فضای کسب و کار و تامین انرژی، دخالت دولت در قیمت‌گذاری محصولات صنعتی و مانند آن سبب ایجاد فضایی می‌شود که این تبصره‌ها و بند‌های حمایتی عملا تاثیر چشمگیری نداشته باشد.

سه سطح اجرای ناقص احکام بودجه‌ای

سوال مهمی که مطرح می‌شود، این است که چرا با وجود تاکید بر حمایت از بخش صنعت و توجه به این بخش از اسناد بالادستی گرفته تا قوانین بودجه سالانه، بند‌ها و تبصره‌هایی که با هدف حمایت از این بخش و رشد این بخش تدوین شده است، اجرا نشده یا به طور ناقص اجرا می‌شود؟ در پاسخ به این پرسش می‌توان به سه سطح از دلایل اشاره کرد:

سطح کلان

در سطح کلان، اقتصاد ایران طی ۱۳ سال گذشته با فشار‌های سنگینی از ناحیه تحریم‌های ظالمانه اقتصادی، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه با آن روبه‌رو بوده است. این مشکلات سبب شده بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند. در این شرایط، سیاست‌های حمایتی که در قالب بند‌های بودجه‌ای طراحی می‌شود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نیست. فضای کسب و کار در ایران طی یک دهه گذشته برای سرمایه‌گذاری مناســب نبوده است. انواع مقررات پیچیده از مقررات ارزی تا مقررات مربوط به تجارت خارجی و دخالت در قیمت‌گذاری، ریسک‌های مختلف اقتصاد ایران و نوسان‌های شدید نرخ ارز و قیمت مواد اولیه و امثال آن فضای نامناسبی را برای سرمایه‌گذاری، به‌ویژه سرمایه‌گذاری در بخش صنعت که نسبت به سرمایه‌گذاری در بازار‌های موازی دیربازده‌تر است، ایجاد کرده است. در چنین شرایطی، سیاست‌های حمایتی چه در قالب قوانین بودجه و چه در قالب سایر قوانین و مقررات کشور نمی‌تواند ریسک‌ها و مشکلات ناشی از این شرایط را بر اقتصاد کشور جبران کند.

سطح سیاستگذاری

بخشی از دلایل ناموفق بودن سیاست‌های حمایتی نیز به فرآیند تدوین این سیاست‌ها باز می‌گردد. در بسیاری از موارد اصولا به تدوین قانون مشخصی برای حمایت از تولید نیازی نیست، بلکه باید مشکلات در سطح اجرا رفع شود. در برخی موارد نیز سیاستگذاران شناخت کافی از مسائل بخش صنعت ندارند و لذا در تدوین سیاست‌ها، مساله مورد نظر به درستی در دسترس مخاطب قرار نمی‌گیرد. به عنوان مثال، مساله تامین مالی در اقتصاد کشور همواره جدی است؛ اما در سال‌های اخیر به دلیل مشکلات بخش بانکی کشور و نیز کمبود منابع نظام بانکی کشور جدی‌تر نیز شده است. همچنین به دلیل کسری بودجه مزمن، دولت نیز توان تزریق منابع بودجه‌ای بیش از مقادیر جاری در این امر ندارد. در این شرایط، منابع محدودی که برای تسهیل تامین مالی بخش صنعت به صورت یارانه سود و وجوه اداره شده در نظر گرفته می‌شود، به هیچ عنوان تکافوی حمایت کافی را از این بخش نمی‌دهد.

سطح اجرا

به دلیل ناهماهنگی در سطح دستگاه‌های اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص یا درگیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود به ویژه وزارت صمت با طیف وسیعی از ماموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی یا این سیاست اجرا نمی‌شود یا اینکه به صورت ناقص یا به صورتی اجرا می‌شود که با آنچه هدف قانونگذاران بوده است، فاصله زیادی دارد.