رودخانه‌ها در خطر خصوصی‌سازی پنهان؛ چالش‌های حقوقی و قانونی لایحه حفاظت از رودخانه‌های ایران

اقتصاد۲۴-لایحه‌ای موسوم به «لایحه حفاظت از رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیلاب» امسال بعد از گذشت حدود دو سال از وصول در مجلس شورای اسلامی روز‌های نخست آذر در کمیسیون کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست مجلس شورای اسلامی بررسی و رد شد. بنابه اعلام رئیس این کمیسیون رد این لایحه به‌دلیل تأکید زیاد بر انتقال مالکیت رودخانه‌ها از مالکیت عمومی به مالکیت وزارت نیرو بوده است؛ دیدگاهی که بسیاری از کارشناسان نیز با آن هم‌نظر هستند. درحالی‌که قوانین مشخصی برای مقابله با سیلاب و همچنین حفاظت از رودخانه‌ها به‌عنوان اسناد بالادستی کشور وجود دارد، اما شرکت مدیریت منابع آب می‌گوید این لایحه با هدف اصلاح و تکمیل همان اسناد موجود به‌ویژه قانون توزیع عادلانه آب تدوین شده است. حال اینکه هیچ از اسناد بالادستی مالکیت دولت یا بخش خصوصی بر رودخانه به‌عنوان ثروت عمومی را به رسمیت نمی‌شناسند و مطابق با اصل ۲۵ قانون اساسی آن را در مالکیت عموم و مدیریت دولت می‌دانند. مرکز پژوهش‌های مجلس نیز پیشتر در مورد ضرورت اصلاح این لایحه گزارشی منتشر کرده بود.

رئیس کمیسیون آب: یکی از دلایل اصلی رد لایحه این بود که عمده تمرکز آن بر محور مالکیت اراضی و عرصه رودخانه‌ها و انتقال مالکیت آن به وزارت نیرو بود

چهار آذر امسال بود که «سمیه رفیعی»، سخنگوی کمیسیون کشاورزی، آب، منابع‌طبیعی و محیط‌زیست مجلس شورای اسلامی، اعلام کرد باتوجه‌به اینکه نظرات مخالفی از سمت خود دولت خصوصاً سازمان منابع‌طبیعی درباره «لایحه حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» وجود داشت. همچنین باتوجه‌به اینکه در بررسی جزئیات آن در کمیسیون کلیت همکاران حاضر در کمیسیون نسبت به رد این لایحه نظر مثبت داشتند، درنهایت این لایحه به تصویب کمیسیون کشاورزی نرسید.

به‌گفته رفیعی، یکی از دلایل اصلی رد لایحه این بود که عمده تمرکز آن بر محور مالکیت اراضی و عرصه رودخانه‌ها و انتقال مالکیت آن به وزارت نیرو بود.

این لایحه مشتمل بر ۲۱ ماده مهر سال ۱۴۰۱ از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم و هدف از ارائه آن وجود خلأ‌ها و ضعف قوانین موجود در نحوه واگذاری مسئولیت‌ها به دستگاه‌های متولی و اشخاص، همچنین عدم ضمانت‌های اجرایی لازم در برخورد با متخلفان عنوان شد. بااین‌حال، به‌نظر می‌رسد مسیر لایحه با هدف اعلام‌شده چندان مطابقت نداشت. اردیبهشت ۱۴۰۲ مرکز پژوهش‌های شورای اسلامی در یک اظهارنظر کارشناسی اعلام کرد که باتوجه‌به بررسی کارشناسی صورت‌گرفته در مورد محتوای مواد و ارائه پیشنهاد‌های اصلاحی و انطباق مفاد لایحه با قوانین موجود و همچنین باتوجه‌به اینکه در حال حاضر صرفاً قانون پیشگیری و مبارزه با سیل مصوب ۱۳۴۸ و قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ از جمله قوانین اصلی کشور در این حوزه محسوب می‌شوند، تصویب این لایحه پس اصلاحات و رفع ایرادات موجود پیشنهاد می‌شود.»

رأی هماهنگ

علاوه‌بر مجلس شورای اسلامی کارشناسانی از داخل و خارج از بدنه وزارت نیرو هم هستند که معتقدند با وجود ضرورت تصویب یک سند جامع و مشخص، قرار نبود لایحه این‌گونه‌که حالا تدوین شده است، باشد. عمده کارشناسان منتقد این لایحه بر این باورند که محتوا با عنوان این لایحه همخوانی ندارد.

بیشتر بخوانید:خطر بالا آمدن ناگهانی سطح آب رودخانه‌های فصلی در برخی مناطق کشور

«مصطفی نوری» حقوق‌دانی است که بر قوانین مرتبط بر بخش آب و منابع طبیعی در کشور تمرکز دارد. او در مورد ایرادات واردشده به این لایحه توضیح می‌دهد: «نکته نخست این است که ما در حال حاضر قوانین و مقررات کافی و لازم برای حفاظت از رودخانه‌ها و پیشگیری از وقوع سیل داریم. به‌نظر می‌آید این لایحه بیش از آنکه به بحث حفاظت از رودخانه‌ها و پیشگیری از سیل توجه داشته باشد، به موضوع مالکیت توجه داشته است. هدف از این لایحه این بود که مالکیت بستر و حریم رودخانه‌ها را از مالکیت عمومی تغییر دهد و به مالکیت دولتی درآورد؛ یعنی وزارت نیرو مالک بستر و حریم رودخانه‌ها به‌عنوان سرمایه‌های دولت شود و یعنی رودخانه‌ها تبدیل به اموال دولتی می‌شوند. ازآنجاکه رودخانه‌ها ثروت‌های عمومی هستند و در دنیا از آن به‌عنوان میراث مشترک بشری یاد می‌شود و تملک‌ناپذیرند، هرگونه تغییر مالکیت یا هر قانونی که قرار باشد به تغییر مالکیت رودخانه‌ها بینجامد مغایر با اصول حاکم بر حقوق انسانی است. میراث مشترک بشریت از جمله مواردی است که بقای انسان و پایداری نسل‌ها و تاب‌آوری سرزمین را تضمین می‌کند.»

گسترش تعارض

او ادامه می‌دهد: «به این دلیل که رودخانه‌ها مسیر‌های گسترده‌ای را طی می‌کنند و از ارتفاعات شروع می‌شوند و به پایین‌ترین نقطه ارتفاعی خواهد رسید یا به دریا ختم می‌شوند یا به تالاب یا به کویر، مسیر بسیار طولانی را دارند. در طول مسیر از اموال عمومی و دولتی و مستثنیات مردم عبور می‌کنند. اگر قرار باشد برای رودخانه‌ها و حریم آن سند صادر شود، ما شاهد اتفاقات زیادی خواهیم بود. از جمله اینکه اسناد معارض فراوانی به‌وجود خواهد آمد.

به یقین در پی این اتفاق پرونده‌های حقوقی و کیفری متعددی هم در دستگاه قضایی شکل خواهد گرفت. از سوی دیگر، باتوجه‌به اینکه بستر و حریم رودخانه‌ها در بازه‌های زمانی مختلف بسته به میزان بارندگی و جریان‌های جوی تغییر خواهند کرد و به‌ویژه باتوجه‌به شرایط اقلیمی فعلی، باید هر از چندگاهی اقدام به تغییر اسناد کنیم یا اسناد را اصلاح کنیم. این موضوع علاوه‌بر اینکه عملی نخواهد بود، می‌تواند مشکلاتی را برای مدیریت اجرایی رودخانه‌ها فراهم کند و توجیهی برای مدیریت نکردن سیلاب‌های اتفاق‌افتاده باشد. همین‌طور این موضوع دستاویزی برای تعرض به عرصه‌های دیگران را با توجیه اینکه رودخانه تغییر مسیر داده است، فراهم می‌کند.»

نوری توضیح می‌دهد که در قانون بصراحت حجم دبی سیلابی که قرار است از بستر رودخانه عبور کند، تعیین نمی‌کند و این موضوع در اجرا در اختیار سنجش یک دستگاه و به‌تبع آن کارشناسان قرار می‌گیرد: «نکته دیگر این است که سرزمین نیازمند مدیریت یکپارچه است. ما باید مدیریت جامع اعمال کنیم تا بتوانیم تاب‌آوری سرزمینمان را تضمین کنیم. اگر قرار باشد هر دستگاهی که متولی امری است خودش برای آن مجموعه سند اخذ کند، ما باید شاهد صدور اسناد متعددی باشیم و حتی در بستر رودخانه‌ای که وزارت نیرو مدعی است باید برای آن سند بگیرد، ممکن است پلی توسط وزارت راه ایجاد شود که او هم ادعا کند باید برای آن سند مستقلی دریافت کند. عملاً تعارض در تکالیف و وظایف دستگاه‌ها ایجاد شد و کشور را از مدیریت یکپارچه هم دور خواهد کرد.»

به‌گفته نوری، علاوه‌بر همه این موارد که گفته شد، ثروت‌های عمومی را به‌عنوان تضمین پایداری سرزمین و تضمین امنیت ملی و تضمین امنیت غذایی به حساب می‌آوریم: «ما نباید اجازه دهیم ثروت عمومی حتی توسط یک دستگاه تملک شود. به‌عنوان مثال اگر قرار باشد وزارت نیرو یا هر شخص دیگری برای یک رودخانه سند بگیرد، اگر بخواهد در محدوده دارای سند اتفاقی دیگر رخ دهد که در راستای منافع عمومی است، می‌تواند از آن ممانعت کند. یا وقتی بتواند آن رودخانه را بفروشد، مشابه اتفاقی که برای رودخانه چهل‌بازه مشهد رخ داد، مالک خصوصی می‌تواند اعمال حقوق مالکانه کند. باتوجه‌به موارد گفته‌شده قانونگذار در زمان وضع قانون در زمان ملی شدن برخی از موارد را در زمره اموال عمومی قلمداد کرد و آن را تملک‌ناپذیر اعلام کردند. منابع‌طبیعی مالک ۸۳ درصد سرزمین که به‌عنوان ملی شناخته می‌شوند، نیست بلکه مالک آن مردم هستند و این ثروت‌های عمومی در اختیار حاکمیت است نه در اختیار دولت به‌عنوان قوه مجریه تا آن را در راستای منافع عمومی و مصالح سرزمین و توسعه و ارتقای کشور مدیریت کند، نه اینکه تملک کرده است؛ منابع‌طبیعی مالک عرصه‌های ملی نیست.

مالکیت با مردم

او توضیح می‌دهد: «براساس قوانین موضوعه که برای دستگاه‌های مختلف وضع شده است، از جمله برای وزارت نیرو در قانون توزیع عادلانه آب تصویب شده است که تمامی اختیارات قانونی برای مدیریت و مقابله با متخلفان به وزارت نیرو داده شده است. فقط حق مالکانه را که آن‌هم از آن ملت است، به این دستگاه نداده است.»

شرکت مدیریت منابع آب: هدف شفاف کردن مسئولیت‌های دستگاه‌های متولی در مدیریت سیلاب و تقویت ضمانت اجرایی قانون توزیع عادلانه آب در برخورد با متصرفین بود

شرکت مدیریت منابع آب، اما در پاسخ پیام ما و موضوعات مطرح‌شده از سوی کارشناسان مخالف با لایحه تقدیمی به مجلس شورای اسلامی و همچنین اظهارنظر رئیس کمیسیون آب و کشاورزی مجلس در مورد دلایل رد لایحه فقط به ارسال پاسخی کتبی و کوتاه اکتفا کرده است. در پاسخ این شرکت آمده است: «به‌دنبال سیلاب‌های ابتدای سال ۹۸ و براساس آسیب‌شناسی صورت‌پذیرفته، ضرورت تکمیل و اصلاح قوانین مهم و کلیدی کشور، از جمله ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱ و قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل مصوب سال ۱۳۴۸ با هدف شفاف نمودن مسئولیت‌های دستگاه‌های متولی در مدیریت سیلاب، جلب مشارکت حداکثری آنها، تقویت ضمانت اجرایی قانون توزیع عادلانه آب در برخورد با متصرفین و پس از تهیه و تصویب هیئت محترم دولت در مهرماه سال ۱۴۰۱ به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. لایحه در جلسه علنی مورخ ۱۱ آبان ۱۴۰۱ مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده و به کمیسیون ذی‌ربط ارجاع و تاکنون یک جلسه برای بررسی جزئیات این لایحه در کمیسیون برگزار شده است. بدون شک حمایت نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در رفع موانع و اختلاف‌نظر‌های موجود می‌تواند کمک شایانی به پیشبرد برنامه‌های وزارت نیرو در حفاظت از رودخانه‌ها و کاهش خطر سیلاب کند.»

قانون چه می‌گوید؟

اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌گوید: «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رهاشده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث و اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود، در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند. تفصیل و ترتیب استفاده از هریک را قانون معین می‌کند.» و قانون توزیع عادلانه آب نیز تأیید می‌کند رودخانه‌ها در اختیار حاکمیت هستند، نه در مالکیت حاکمیت. همچنین ماده ۲۵ قانون مدنی می‌گوید: «هیچ‌کس نمی‌تواند اموالی را که مورد استفاده عموم است و مالک خاص ندارد، از قبیل پل‌ها و کاروانسرا‌ها و آب انبار‌های عمومی و مدارس قدیمه و میدان‌گاه‌های عمومی، تملک کند و همچنین است قنوات و چاه‌هایی که مورد استفاده عموم است.»

مفاد لایحه چه می‌گوید؟

طبق با ماده ۹ لایحه‌ای که به مجلس شورای اسلامی ارسال شده است، وزارت نیرو پس از قطعی شدن حد بستر و حریم مذکور در ماده ۳ این قانون نســبت به ارسال نقشه‌ها به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور اقدام و ســازمان مذکور مکلف است پس از وصول نقشه‌ها درباره جانمایی و تثبیت آن در سامانه حدنگار (کاداستر) ملی اقدام و اسناد مالکیت بستر را به‌نام دولت جمهوری اسلامی ایران، حسب مورد با نمایندگی وزارت نیرو یا سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور صادر کند. همچنین دســتگاه‌های مذکور، در اجرای مقررات این قانون، از پرداخت هرگونه هزینه‌های ثبتی معاف لحاظ شده‌اند. 

بیشتر بخوانید:اخطاریه هواشناسی درباره تشدید فعالیت سامانه بارشی

تبصره یک این ماده می‌گوید: ادارات ثبت اسناد و املاک موظفند تمامی اسناد مالکیت ثبتی صادره قبلی بستر موارد مذکور را که در ماده ۳ این قانون که مشمول شرایط مندرج در تبصره ۲ ماده ۶ این قانون هستند، بدون تشریفات ابطال یا اصلاح کنند و سند جدید را با رعایت این ماده به‌نام دولت جمهوری اسلامی ایران صادر کنند. تبصره ۲ ماده ۶ در مورد صدور اسناد مالکیت یا مجوز و پروانه ایجاد اعیانی یا تغییر کاربری موجودی است که بدون طی مراحل قانونی و کسب مجوز از وزارت نیرو انجام شده باشد.

همچنین، به‌موجب این قانون ادارات ثبت اسناد و املاک موظفند تا قبل از صدور سند مالکیت بستر موارد مذکور در ماده ۳ این قانون به‌نام دولت جمهوری اســلامی ایــران، از صدور سند مالکیت برای اراضی و املاک مجاور بدون استعلام از دســتگاه‌های مربوط و تأیید وزارت نیرو به‌نام اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی خودداری کنند. ادارات ثبت اسناد و املاک موظفند در هنگام تحدید حدود املاک مجاور منابع آبی موضوع ماده ۲ این قانون، الزاماً نماینده وزارت نیرو را دعوت کنند و هرگونه اقدامی دراین‌باره منوط به کسب موافقت کتبی وزارت نیرو در چارچوب این قانون خواهند بود.

هرگونه ادعای مالکیت بر بستر موارد مذکور در ماده ۳ این قانون اعم از اسناد رسمی، عادی، صلح، وقفی و سایر اسناد محلی از طرف اشخاص حقیقی و حقوقی به‌جز اسناد رسمی صادره پیش از تصویب قانون آب و نحوه ملی شدن آن مسموع نیست.

ادارات ثبت اسناد و املاک موظفند اسناد مالکیت صادره قبلی برای تمامی دستگاه‌های اجرایی در بستر موارد مذکور در ماده این قانون را به‌نام دولت جمهوری اسلامی ایران حسب مورد با نمایندگی وزارت نیرو یا سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور اصلاح کنند. نمایندگی دولت در اخذ سند برای بستر رودخانه‌های درجه ۶ و بالاتر با وزارت نیرو و رودخانه‌های درجه ۵ و پایین‌تر با سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور است.