تبعات پراکندگی مدیریتی در صنعت پتروشیمی

اقتصاد۲۴- حسین غلامی‌فر، پژوهشگر نفت و انرژی در یادداشتی در روزنامه فرهیختگان نوشت:

بااین‌حال، در دهه‌های اخیر، تغییرات ساختاری و مدیریتی در این صنعت، مانع از بهره‌برداری کامل از این ظرفیت‌ها شده و موجب بروز مشکلات پیچیده‌ای در روند توسعه آن گردیده است. مسئله اصلی این یادداشت، بررسی تبعات پراکندگی مدیریتی و چالش‌های شایسته‌سالاری در صنعت پتروشیمی ایران است. این دو پدیده در کنار یکدیگر به کاهش کارایی، ضعف در تصمیم‌گیری‌های راهبردی و ازدست‌رفتن مزیت‌های رقابتی پایدار منجر شده‌اند. پراکندگی در ساختار مدیریت و تکثر نهاد‌های تصمیم‌گیر در فرایند‌هایی همچون تأمین خوراک، قیمت‌گذاری، اعطای مجوزها، نظارت بر توسعه طرح‌ها، مدیریت منابع مالی و انسانی و هماهنگی‌های میان‌بخشی، انسجام لازم برای توسعه پایدار این صنعت را از بین برده است. علاوه بر این، ضعف در فرایند شایسته‌سالاری و انتصاب مدیران غیرمتخصص، چالش‌هایی جدی را در زمینه مدیریت منابع و فرایند‌های کلیدی صنعت پتروشیمی به وجود آورده است. در این یادداشت تلاش خواهد شد با تحلیل ریشه‌های تاریخی و چالش‌های کنونی، ابعاد مختلف این مشکلات شفاف‌سازی شود.

بخش اول: ریشه‌های تاریخی و تحول ساختار مدیریت

۱-دوران مدیریت یکپارچه و انسجام تصمیم‌گیری

در دوران پیش از واگذاری‌ها، صنعت پتروشیمی در ایران تحت مدیریت یکپارچه و دولتی قرار داشت. این صنعت که از دهه ۴۰ شمسی و به‌ویژه پس از تأسیس شرکت ملی صنایع پتروشیمی (NPC) به‌سرعت رشد کرد، به‌طور کامل زیرنظر وزارت نفت و نهاد‌های وابسته به آن اداره می‌شد.

در آن دوره، مدیریت صنعت پتروشیمی از یک انسجام نسبی برخوردار بود؛ بدین معنا که سیاست‌گذاری کلان، توسعه صنایع پایه و برنامه‌ریزی برای زنجیره ارزش توسط یک نهاد واحد انجام می‌گرفت. شرکت ملی صنایع پتروشیمی مسئول تمامی فرایند‌های کلیدی مانند تخصیص منابع، مدیریت سهام‌داری و قیمت‌گذاری بود و نظارت متمرکز وزارت نفت باعث می‌شد تصمیمات راهبردی و عملیاتی بر اساس یک دیدگاه ملی و جامع اتخاذ شود. برای مثال در زمینه قیمت‌گذاری خوراک، اختلافات احتمالی به‌راحتی از طریق هماهنگی درون‌سازمانی حل‌وفصل می‌شد و تضاد منافع جدی میان تأمین‌کنندگان و مصرف‌کنندگان خوراک وجود نداشت.

۲- آغاز تحول و گذار به خصوصی‌سازی

با گذر زمان و در پی تغییرات اقتصادی و سیاسی، به‌ویژه پس از پایان جنگ تحمیلی و آغاز دوران سازندگی در اواخر دهه ۶۰ و اوایل دهه ۷۰ شمسی، تحولاتی در ساختار مدیریتی صنعت پتروشیمی به وقوع پیوست. دولت در پی اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی، تصمیم به کاهش نقش خود در اقتصاد گرفت و صنایع مختلف از جمله پتروشیمی، به سمت خصوصی‌سازی سوق پیدا کردند. این تحول باهدف افزایش کارایی، جذب سرمایه و کاهش بار مالی دولت آغاز شد.

اولین اقدامات در چهارچوب برنامه‌های پنج‌ساله توسعه صورت گرفت و دولت اقدام به واگذاری سهام پتروشیمی‌ها کرد؛ اما در عمل، این واگذاری‌ها عمدتاً به نهاد‌های دولتی و عمومی غیردولتی انجام شد و روند خصوصی‌سازی از مسیر اصلی خود فاصله گرفت. بسیاری از مجتمع‌های پتروشیمی به هلدینگ‌های وابسته به دولت یا نهاد‌هایی مانند صندوق‌های بازنشستگی واگذار شدند که این امر سرآغاز بروز ناهماهنگی میان بخش‌های مختلف صنعت شد.

۳-خصوصی‌سازی باواسطه و ظهور نهاد‌های شبه‌دولتی

فرایند خصوصی‌سازی به‌جای واگذاری به بخش خصوصی واقعی، به نهاد‌های عمومی و هلدینگ‌های مالی و حقوقی منتقل شد که در ادبیات اقتصادی کشور به بخش «خصولتی» شهرت یافته‌اند. این نهاد‌ها عمدتاً شامل صندوق‌های بازنشستگی و هلدینگ‌های وابسته به نهاد‌های حاکمیتی بودند. تغییر در ساختار مالکیت به دلیل ماهیت مالی و تعهدات بازنشستگی این نهادها، دیدگاه توسعه‌ای و بلندمدت نسبت به صنعت پتروشیمی را کاهش داد و منافع کوتاه‌مدت و تضمین جریان نقدینگی به اولویت اصلی تبدیل شد. هلدینگ‌هایی که بیشتر به دنبال افزایش سودآوری فوری بودند، توجه کمتری به توسعه پایدار صنعت و بهره‌برداری از مزیت‌های نسبی کشور نشان دادند. این نوع واگذاری که می‌توان آن را «خصوصی‌سازی باواسطه» نامید، باعث شد درحالی‌که دولت از مالکیت مستقیم کنار می‌رود، نظارت بر فرایند‌های کلیدی صنعت مانند قیمت‌گذاری خوراک و تصمیمات راهبردی تضعیف شود. در نتیجه صنعت پتروشیمی دچار ضعف در هماهنگی‌ها و نظارت‌های تخصصی شد و تصمیمات مدیریتی گاه تحت‌تأثیر منافع بخشی قرار گرفت.

۴- تبعات واگذاری‌های ناقص

یکی از تبعات اصلی این شیوه واگذاری، ایجاد نوعی خلأ نظارتی دوگانه در صنعت پتروشیمی بود. از یک سو، مجتمع‌های پتروشیمی دیگر تحت نظارت مستقیم و سلسله‌مراتبی دولت و وزارت نفت قرار نداشتند و از سوی دیگر، نهاد‌های سهام‌دار جدید به دلیل ساختار خاص خود، نظارت شفاف و مؤثرِ متناسب با بازار سرمایه را به طور کامل جایگزین نکردند. این وضعیت باعث شد بسیاری از تصمیمات مدیریتی به‌جای آنکه بر اساس منافع بلندمدت ملی اتخاذ شوند، تحت‌تأثیر الزامات مالی کوتاه‌مدت قرار گیرند. این خلأ نظارتی در کنار کاهش تمرکز بر اهداف توسعه‌ای، موجب شد فرایند‌های مدیریتی به‌ویژه در انتخاب مدیران و تخصیص منابع دچار چالش شود؛ وضعیتی که نه‌تنها بهره‌وری و کارایی صنعت را تحت‌الشعاع قرار داد، بلکه بر جذابیت سرمایه‌گذاری در صنعت پتروشیمی نیز اثر منفی گذاشت.

بخش دوم: مصادیق و چالش‌های پراکندگی مدیریتی

الف) تکثر مراجع مجوزدهی و صدور ناهماهنگ

یکی از مشکلات عمده ناشی از پراکندگی مدیریتی، تعدد مراجع صادرکننده مجوز و نهاد‌های تصمیم‌گیر است. پس از تغییرات ساختاری و ابلاغ سیاست‌های اصل ۴۴، فرایند صدور مجوز‌ها و تخصیص زمین و خوراک تحت‌نظارت نهاد‌های مختلف قرار گرفت. درحالی‌که در گذشته تمامی این فرایند‌ها در شرکت ملی صنایع پتروشیمی متمرکز بود، اکنون مسئولیت‌ها بین نهاد‌هایی همچون وزارت نفت، وزارت صمت، سازمان حفاظت محیط‌زیست و مناطق آزاد تقسیم شده است. این تکثر مراجع باعث بروز ناهماهنگی و تأخیر در فرایند‌های اجرایی پروژه‌ها شده است؛ به‌طوری‌که در برخی موارد طرح‌های جدید مجوز‌هایی را از یک نهاد دریافت کرده‌اند؛ اما این مجوز‌ها فاقد تضمین اجرایی برای تأمین خوراک پایدار از سوی وزارت نفت بوده‌اند. این مسئله به‌ویژه در شرایطی که برخی مجتمع‌ها نیازمند خوراک خاص یا زیرساخت‌های ویژه هستند، باعث توقف یا کندی پروژه‌ها شده است. ناهماهنگی‌های موجود در تخصیص خوراک، به‌ویژه در طرح‌های مستقر در مناطق آزاد، منجر به اتلاف منابع و بلاتکلیفی سرمایه‌گذاران شده است.

ب) چالش خوراک و قیمت‌گذاری چندوجهی

مدیریت و قیمت‌گذاری خوراک پتروشیمی‌ها یکی از بارزترین گلوگاه‌های ناشی از نبود مدیریت واحد است. پیش از تحولات مدیریتی، قیمت‌گذاری خوراک به طور متمرکز انجام می‌شد، اما اکنون با ورود ذی‌نفعان مختلف، این فرایند پیچیده شده است. تضاد منافع میان وزارت نفت (به‌عنوان تأمین‌کننده خوراک و متولی بودجه) و صنعت پتروشیمی (به‌عنوان مصرف‌کننده و بنگاه اقتصادی) مشهود است. وزارت نفت عمدتاً به دنبال حداکثرسازی درآمد از فروش منابع اولیه است، درحالی‌که صنعت نیازمند قیمت‌گذاری رقابتی برای بقا در بازار‌های جهانی است. در فقدان یک رگولاتور مستقل، معمولاً بخش بالادستی بر تصمیمات غلبه می‌کند. علاوه بر این، قیمت‌گذاری خوراک گاز بر اساس شاخص‌های بین‌المللی مانند هاب‌های اروپایی، باعث شده قیمت گاز در ایران به‌شدت تحت‌تأثیر نوسانات جهانی قرار گیرد و گاهی از قیمت‌های منطقه‌ای فراتر رود که این امر مزیت نسبی کشور را تضعیف می‌کند.

ج) گسست در تصمیم‌گیری‌ها و هماهنگی‌های میان‌بخشی

پیامد دیگر این وضعیت، گسست در زنجیره تصمیم‌گیری است. با انتقال وظایف به نهاد‌های مختلف، اکنون شاهد نبود هماهنگی مؤثر میان هلدینگ‌های پتروشیمی، وزارت نفت و سایر نهاد‌های مرتبطیم. این فقدان هماهنگی به‌ویژه در پروژه‌های بزرگ یوتیلیتی و زیرساختی، موجب افزایش هزینه‌ها و کاهش کارایی شده است. اگرچه نهاد‌هایی مانند شورای‌عالی انرژی باهدف ایجاد هماهنگی فرابخشی تأسیس شده‌اند؛ اما موفقیت آنها در گروی ضمانت اجرایی مصوبات و همکاری نهاد‌های قدرتمند ذی‌نفع است تا بتوانند سیاست‌های کلان انرژی کشور را همسو کرده و از تصمیمات جزیره‌ای جلوگیری کنند.

بخش سوم: چالش‌های شایسته‌سالاری در سایه ساختار جدید

الف) سهام‌داری نهاد‌های غیرتخصصی و نگاه مالی کوتاه‌مدت

چالش اساسی دیگر، نحوه سهام‌داری و تأثیر آن بر انتصابات است. پس از واگذاری‌ها، مدیران نهاد‌های عمومی و صندوق‌های بازنشستگی که سهام‌داران عمده شدند، بیشتر بر اساس ملاحظات مالی و سودآوری کوتاه‌مدت انتخاب گردیدند. این نهاد‌ها اغلب به دنبال تأمین نقدینگی فوری برای پوشش تعهدات خود هستند تا اجرای استراتژی‌های بلندمدت توسعه‌ای.

این رویکرد منجر شده در برخی موارد، انتخاب مدیران از طریق کانال‌های غیرفنی و بر اساس روابط انجام شود. تمرکز صرف بر رشد سودآوری در دوره‌های مالی کوتاه، باعث غفلت از توسعه فنی، نوآوری و نگهداری اصولی دارایی‌ها شده است.

ب) فقدان سازوکار‌های شفاف برای احراز صلاحیت مدیران

در ساختار کنونی، سازوکار‌های شفاف و مشخصی برای احراز صلاحیت حرفه‌ای مدیران کمتر به چشم می‌خورد. برخلاف دوران گذشته که سلسله‌مراتب سازمانی و تجربه فنی ملاک اصلی بود، پس از انتقال مسئولیت‌ها به هلدینگ‌ها، این معیار‌ها کم‌رنگ‌تر شده است.

انتصاب مدیرانی که سابقه اجرایی کافی در صنعت پتروشیمی ندارند و از دانش فنی و مدیریتی لازم برای مواجهه با چالش‌های پیچیده صنعتی بی‌بهره‌اند، در پروژه‌هایی که نیازمند دانش تخصصی مهندسی و مدیریت پروژه هستند، آسیب‌زا بوده است. تصمیم‌گیری‌های مدیریتی اشتباه یا محافظه‌کارانه در زمینه تعمیرات اساسی و بهینه‌سازی، از تبعات مستقیم این موضوع است.

ج) اثرات تضعیف شایسته‌گزینی بر عملکرد صنعت

تضعیف شایسته‌سالاری نه‌تنها بر فرایند‌های داخلی، بلکه بر اعتبار و توان رقابتی صنعت در سطح بین‌المللی نیز اثرگذار است. انتخاب مدیران بدون درنظرگرفتن تخصص‌های لازم باعث می‌شود تصمیمات حیاتی در حوزه انتخاب فناوری و توسعه بازار با خطا مواجه شود. در بسیاری از مجتمع‌ها، ضعف مدیریت منجر به فرسودگی تجهیزات و عدم به‌روزرسانی فناوری‌ها شده که درنهایت به کاهش بهره‌وری و توقف‌های ناخواسته تولید می‌انجامد. این امر قدرت چانه‌زنی ایران در بازار‌های جهانی را کاهش می‌دهد و سهم بازار محصولات پتروشیمی کشور را در مقایسه با رقبای منطقه‌ای تهدید می‌کند.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

صنعت پتروشیمی ایران با برخورداری از منابع غنی انرژی، ظرفیت بالایی برای ایجاد زنجیره ارزش کامل و تبدیل شدن به موتور محرک اقتصادی دارد. بااین‌حال، در سال‌های اخیر، پراکندگی مدیریتی و ضعف در شایسته‌سالاری باعث کاهش بهره‌وری و کارایی این صنعت شده است. تغییرات ساختاری که از مدیریت یکپارچه دولتی به خصوصی‌سازی و واگذاری‌ها به نهاد‌های شبه‌دولتی انجام شد، هرچند باهدف بهبود کارایی و جذب سرمایه‌گذاری صورت گرفت؛ اما در عمل به کاهش هماهنگی میان بخش‌های مختلف و ضعف نظارت‌ها منجر شده است. پراکندگی در فرایند‌های تصمیم‌گیری مانند تأمین خوراک، قیمت‌گذاری، صدور مجوزها، صادرات و تکمیل زنجیره ارزش و همچنین ضعف در انتخاب مدیران متخصص، مانع از بهره‌برداری بهینه از مزیت‌های نسبی کشور و تبدیل آن به مزیت‌های رقابتی پایدار در صنعت پتروشیمی شده است. برای رفع این مشکلات، نیاز به اصلاح ساختار مدیریتی، تقویت شفافیت در فرایند‌های شایسته‌سالاری و ایجاد هماهنگی میان نهاد‌های مختلف است؛ همچنین نهاد‌های تنظیم‌گر و شورا‌های عالی می‌توانند به‌عنوان هماهنگ‌کننده‌ای مؤثر، نقش مهمی در تسهیل و تسریع فرایند‌های کلیدی همچون توسعه و تکمیل زنجیره ارزش ایفا کنند. ایجاد هماهنگی میان بخش‌های مختلف و توجه به همه ابعاد صنعتی، می‌تواند به رشد پایدار و بهره‌برداری بهینه از منابع موجود کمک کند.