لایحه درآمد‌های پایدار شهرداری‌ها؛ پشت در بسته مجلس

جامعه ۲۴-  لایحه درآمد‌های پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور بعد از چند بار رفت و برگشت در نهایت یکشنبه هفته گذشته مراعا ماند. نمایندگان مجلس به منظور تامین نظر شورای نگهبان اصلاحات لایحه را بررسی کردند، اما با اخطار علیرضا سلیمی نماینده مردم محلات این لایحه را مراعا گذاشتند.

علیرضا سلیمی در اخطاری در جریان بررسی ایرادات شورای نگهبان به این لایحه گفت که شورای نگهبان به ماده ۲۲ این لایحه ایرادی وارد نکرده و کمیسیون امور داخلی به چه علت این ماده را تغییر داده است؟ در نهایت علی نیکزاد که ریاست جلسه علنی مجلس را برعهده داشت به منظور بررسی بیشتر، این لایحه را مراعا گذاشت.

مراحل تدوین، بررسی و تصویب این لایحه نیز طی چند سال اخیر در دولت و مجلس با پیچ و خم‌های زیادی همراه بوده است. این لایحه از زمان تهیه در وزارت کشور در دولت یازدهم تا زمانی که در کمیسیون خاص امور کلانشهر‌ها و همچنین تا زمانی که به هیات دولت دوازدهم رفت با چندین مرحله رفت و برگشت برای اعمال نظرات مختلف مسوولان و کارشناسان مواجه شد.

در جریان تصویب این لایحه که مبنای آن تامین منابع مالی جدید با ویژگی پایداری برای شهرداری‌ها است طبیعی بود که مقاومت‌هایی از سوی برخی دستگاه‌های دولتی به ویژه وزارتخانه متولی اقتصاد کشور اتفاق افتد چراکه در صورت تصویب و اجرایی شدن این لایحه، بخشی از منابع و درآمد‌های دولت را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

از این رو در جریان تدوین و تصویب نهایی این لایحه در هیات وزیران این انتظار وجود داشت که با مقاومت‌های جدی از سوی برخی دستگاه‌های دولتی مواجه شود اما با وجود چنین سختی‌ها و مقاومت‌هایی برای تصویب نهایی این لایحه، خروج آن از هیات وزیران دولت دوازدهم پس از چندین وقت و ارسال آن به مجلس شورای اسلامی، گامی مثبت و روبه جلو از سوی دولت سابق تلقی می‌شد چراکه این لایحه پس از گذشت ۳۵ سال از تصویب قانون مربوط به خودکفایی شهرداری‌ها و تکلیف مصوب قانونی برای دولت جهت تدوین لایحه منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها، تدوین و راهی مجلس برای تصویب شده بود.

در قالب بند ب تبصره ۵۲ قانون بودجه مصوب سال ۶۲، بنا بود دولت ظرف شش ماه پس از تصویب این قانون، لایحه‌ای جهت تامین منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها کشور تدارک ببیند، اما اجرای این تکلیف قانون طی سه دهه گذشته به دلایل مختلف از سوی دولت‌های مختلف با تعلیق مواجه شد.

با تعلیق این قانون، شهرداری‌های کشور که با خلاء جدی منابع مالی که پیش از آن بخش عمد‌ه‌ای از آن از سوی دولت تامین می‌شد روبه‌رو شدند. گرفتار شدن شهرداری‌ها در باتلاق کسری شدید منابع و درآمد‌های اداره شهر‌ها سبب شد تا ناگزیر شهرداری‌ها به سمت تامین منابع درآمدی از مسیر‌های غیرقانونی و ناپایدار روی آورند، چراکه تا پیش از تصویب قانون خودکفایی شهرداری کمک‌های درآمدی ارائه شده از سوی دولت به شهرداری، دست کم تا ۵۰ درصد منابع اداره شهر‌ها را تامین می‌کرد، اما پس از آن سرجمع کمک‌های دولت به شهرداری‌ها برای تامین منابع سرجمع به ۶ درصد بودجه سالانه‌ها آن‌ها می‌رسید.

در چنین شرایطی شهرداری‌ها سهل‌الوصول‌ترین مسیر کسب درآمد را انتخاب کردند، به این معنی که طی سه دهه گذشته بخش زیادی از درآمد‌های شهرداری‌های شهر‌های بزرگ و حتی کوچک معطوف به درآمد‌های حاصل از ساخت و ساز، فروش تراکم و در نهایت فروش شهر شد به طوری که تا ۷۰ درصد منابع درآمدی شهر‌های بزرگ از طریق این مسیر ناپایدار تامین می‌شد.

بیشتر بخوانید: هیچ خروجی دو ماهه شورای ششم شهر تهران

حالا پس از گذشت چندین دهه از وابستگی شهرداری‌ها به این منابع ناسالم و ناپایدار، وزارت کشور با آگاه کردن دولت نسبت به وضعیت بحرانی شهرداری‌ها و غیرممکن بودن ادامه این وضعیت طی سال‌های آتی، تلاش کرد تا شهرداری‌ها را از مسیری که ناخواسته طی سه دهه گذارنده بودند، به مسیر اصلی و صحیح بازگرداند، اما بازگشت شهرداری‌ها به مسیر اصلی عملا بدون وجود قانون محکم و قابل اتکا به لحاظ کسب درآمد برای شهرداری‌ها ممکن نبود چراکه اگر بنا باشد شهرداری بدون تدارک بسته جدید درآمدی از مسیر فروش تراکم و فروش شهر خارج شود ابتدا نیاز است تا فعالیت‌های عمرانی در شهر‌ها تعطیل شود و علاوه بر آن نیاز، بدنه سازمان شهرداری‌ها برای کاهش محسوس هزینه‌ها به طور قابل توجهی کوچک شود.

از این رو بنا شد تا لایحه‌ای تحت عنوان منابع درآمدی پایدار برای شهرداری تدارک دیده شود. اصطلاح منابع درآمدی پایدار از این جهت انتخاب شده که منابع جدید شهرداری‌ها باید دارای دو ویژگی «تداوم در طول زمان» و «مطلوب بودن در چارچوب توسعه پایدار» باشد. به این معنی که منابع و دارایی‌های شهر برای تامین هزینه‌ها باید به گونه‌ای هزینه شود که بخشی از منابع که متعلق به نسل‌های آینده است پیش خور نشود و متناسب با سهم نسل فعلی از آن‌ها استفاده شود. با چنین دیدگاهی لایحه درآمد‌های پایدار شهرداری‌ها از ابتدای دولت یازدهم در دستور کار وزارت کشور قرار گرفت و در قالب آن منابع درآمدی متعددی با ویزگی ذکر شده تدارک دیده شد، اما هنوز این لایحه در قالب یک قانون از بهارستان بیرون نیامده است. موضوعی که ناصر امانی، عضو شورای ششم شهر تهران نیز به آن اشاره می‌کند.

لایحه اصلاح شده درد مزمن درآمدی شهرداری‌ها را درمان نمی‌کند

این عضو شورای شهر تهران می‌گوید: موضوع درآمد‌های پایدار شهرداری‌ها به موضوعی قدیمی و تکراری و بی نتیجه تبدیل شده و ایده‌های زیادی هم در مورد آن مطرح شده که هیچ‌کدام عملی نشده است. ازدهه شصت تاکنون که شهرداری‌ها تبدیل به نهاد عمومی غیردولتی شده اند، قرار بوده دولت‌ها لایحه درآمد‌های پایدار شهرداری‌ها را تهیه و به مجلس ببرند، این لایحه هم اکنون بعد از ۴ دهه هنوز در مجلس نهایی نشده و در حال رفع ایرادات شورای نگهبان است.

امانی اضافه می‌کند: بعضی از کارشناسان مدیریت شهری معتقدند با اصلاحات به عمل آمده در مجلس این لایحه این درد مزمن و تاریخی را درمان نخواهد کرد، اگر سهم شهرداری‌ها از مالیات ارزش افزوده را کسر کنیم که عمده درآمد‌های پایدار شهرداری را در حال حاضرتشکیل می‌دهد، مابقی آیتم‌های درآمدی عدد ناچیزی است. ازطرفی سهم شهرداری‌ها از موضوعاتی نظیر جرائم راهنمایی و رانندگی هم توسط دولت‌ها پرداخت نمی‌شود لذا شهرداری‌ها به سمت درآمد‌های ناپایدار سوق داده شده‌اند و در حال حاضر ۶۰ درصد درآمد شهرداری تهران از فروش املاک و صدور پروانه‌های شهرسازی است که بعضی از آن به عنوان شهر فروشی یاد می‌کنند.

عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران اظهار می‌کند:، اما واقعیت این است که تهران طرح جامع و تفصیلی دارد که اگر مجوز‌های ساخت و ساز در چهارچوب آن طرح‌ها باشد نمی‌توان عنوان شهر فروشی بر آن گذاشت، اما مشکل آنجاست که مشاورین طرح‌های جامع و تفصیلی برخی از مسائل را در تعیین کاربری‌ها نادیده گرفته و این طرح‌ها نیاز به بازنگری و اصلاح دارند.

دولت سهم خود را از حمل و نقل عمومی بپردازد

امانی در ادامه با بیان اینکه یکی از ایرادات کارشناسان مدیریت شهری به لایحه درآمد‌های پایدار مطرح در مجلس این است که صدور هرگونه مجوز خارج ازطرح‌های تفصیلی را مطلقا ممنوع می‌کند، ادامه می‌دهد: به نظر می‌رسد در این موضوع مهم باید طرحی نو درانداخت. در مورد شهر تهران من معتقدم اگر دولت تعهدات خود در زمینه ۵۰ درصد توسعه مترو، ۸۲.۵ درصد سهم نوسازی ناوگان اتوبوسرانی، ۶۰ درصد جرائم رانندگی، ۵۰ درصد تخفیف پروانه در بافت فرسوده و سهم ۳۰ درصدی از یارانه بلیط مترو و اتوبوس را کامل و به موقع پرداخت کند و از طرفی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی و ارگان‌های وابسته به دولت نیز حقوق شهرداری در ساخت و سازهایشان در تهران را بپردازند، شهرداری تهران می‌تواند با سایر درآمد‌های خود هم توسعه و هم نگهداشت شهر را به صورت نرمال و طبیعی اجرا کند.

سرمایه گذاری بخش خصوصی منبع مطمئنی برای درآمد‌های پایدار شهرداری نیست

این عضو شورا تاکید می‌کند: تجربه نشان داده است سرمایه‌گذاری و مشارکت با بخش خصوصی منبع مطمئنی برای درآمد‌های پایدارشهرداری نیست. در حال حاضر پروژه‌های مشارکتی زیادی در شهر تهران نیمه تمام به‌خاطر اختلافات حقوقی رها شده و حتی پروژه‌های تکمیل شده و در حال بهره برداری هم همین مشکل را دارند. البته این مشکل خاص تهران نیست و متاسفانه در کشور ما بستر سرمایه گذاری و مشارکت بخش خصوصی با موانع و چالش‌های زیادی مواجه است. یک سرمایه‌گذار که مستقل و بدون مشارکت دولت و شهرداری در تهران با آوردن سرمایه‌اش ازخارج کشور یک مجموعه بزرگ ساخته است ۱۱سال طول کشیده و همه مراجع ذیربط تلاش می‌کرده‌اند تا به بهانه‌های واهی مانع کارش شوند.

شهرداری‌ها باید خودکفا باشند

عضو کمیسیون برنامه و بوجه شورای شهر تهران در در پایان می‌گوید: اگر بر استقلال شهرداری‌ها از دولت اصرار داریم و همچنان معتقدیم این سازمان بزرگ که متولی خدمت رسانی به ۷۰ درصد مردم کشور که شهرنشین هستند، است، بایدخودکفا باشد و از بودجه عمومی کشور سهمی نداشته باشد. لذا باید با تفکیک کار‌های ملی از کار‌های محلی، ضمن تشکیل پارلمان‌ها و دولت‌های محلی (مدیریت واحد شهری) همه مالیات‌های محلی را به آن‌ها واگذار کنیم و همه سازمان‌های خدماتی شهر‌ها را به دولت محلی بسپاریم. در حال حاضر شهرداری‌ها دو متولی و بالاسری دارند، یکی شورا‌ها و دیگری وزارت کشور. تا این اشکالات ساختاری حل نشود موضوع درآمد‌های پایدار شهرداری‌ها هم به صورت ریشه‌ای حل نخواهد شد.