حقابه‌های کاغذی، تالاب‌های خشکیده/ موانع ساختاری سازمان حفاظت محیط‌زیست پیش روی احیای تالاب‌های کشور

اقتصاد۲۴- بحران تالاب‌ها و دریاچه‌های ایران سال‌هاست که به یکی از جدی‌ترین چالش‌های محیط‌زیستی کشور بدل شده است. همگان می‌دانیم که ریشه‌های اصلی این بحران را باید در توسعه ناپایدار، بهره‌برداری بی‌رویه از منابع آب و خاک و مدیریت بخشی و منفصل منابع‌طبیعی جست‌و‌جو کرد؛ الگویی که در تضاد با اصول توسعه پایدار و حفاظت از اکوسیستم‌های حساس آبی عمل کرده است. بااین‌حال، در کنار این عوامل بیرونی، یک بُعد کمتردیده‌شده نیز وجود دارد: چالش‌های نهادی و موانع درون‌سازمانی نهاد متولی محیط‌زیست، یعنی سازمان حفاظت محیط‌زیست. نهادی که اگرچه وظیفه سیاستگذاری، نظارت و پیگیری وضعیت محیط‌زیست کشور را برعهده دارد، اما ساختار درونی آن با وظایف و مسئولیت‌های رو به گسترش هم‌راستا نیست و نیازمند بازنگری اساسی است. این مطلب، نگاهی دارد به برخی از مهم‌ترین موانع ساختاری درون این سازمان که بر توان آن در ایفای نقش مؤثر در بازسازی اکوسیستم‌های تالابی کشور سایه افکنده است؛ با این هدف که اصلاح ساختار، هم‌پای اصلاح سیاست‌های توسعه، در اولویت قرار گیرد.

نخستین مسئله، ساختار سنتی و نسبتاً ایستای سازمان حفاظت محیط‌زیست است که به یکی از موانع جدی در مسیر بازسازی تالاب‌ها و دریاچه‌ها تبدیل شده است. این سازمان در ابتدا با عنوان «سازمان شکاربانی» تأسیس شد و تمرکزش بر حفاظت فیزیکی از گونه‌ها و زیستگاه‌ها، به‌ویژه در مناطق تحت حفاظت، بود.

هرچند این رویکرد در زمان خود ضروری به‌نظر می‌رسید، اما استمرار و عدم بازآفرینی آن تابه‌امروز باعث شده است سازمان نتواند نقش مؤثری در سیاستگذاری‌های کلان توسعه ایفا کند. در شرایط کنونی، بازسازی اکوسیستم‌های تالابی صرفاً یک وظیفه حفاظتی نیست، بلکه نیازمند ورود فعال به فرایند‌های توسعه، بهره‌برداری، حکمرانی و تصمیم‌گیری‌های فرابخشی است. تحقق این نقش، مستلزم تحولی بنیادین در ساختار سازمان و گذار به نهادی فعال در حکمرانی توسعه در سطح ملی است. این تحول تنها با سرمایه‌گذاری نهادی، حقوقی و مالی در راستای تلفیق و درونی‌سازی حفاظت از تالاب‌ها در همه سطوح برنامه‌ریزی، از ملی و استانی تا بخشی و بین‌بخشی، قابل‌دستیابی است.

یکی دیگر از موانع، کم‌توجهی به توانمندسازی نیروی انسانی و جذب متخصصان مسلط به چارچوب‌های توسعه پایدار است. بسیاری از کارشناسان و مدیران سازمان دارای پیشینه‌ای در حوزه‌های بوم‌شناسی و حفاظت طبیعت هستند؛ پیشینه‌ای که بی‌تردید ضروری است، اما برای مواجهه با چالش‌های چندلایه‌ای مانند تعارض منافع بین‌بخشی، سیاستگذاری‌های بخشی و الزامات توسعه‌ای کشور، کافی نیست. در غیاب متخصص مسلط به اصول توسعه پایدار در بدنه سازمان، امکان مداخله مؤثر در فرایند‌های تصمیم‌سازی فرابخشی و بین‌نهادی از بین می‌رود و عملاً سازمان از صحنه اثرگذاری در مسیر‌های توسعه کنار گذاشته می‌شود. بازنگری در شیوه‌های جذب، آموزش و ارتقای منابع انسانی و نیز تشکیل واحد‌های میان‌رشته‌ای درون‌سازمانی، از الزامات کلیدی برای ارتقای ظرفیت کنونی است.

بیشتر بخوانید:عکس/ برتری نقاشی‌های ۸ کودک ایرانی در مسابقه محیط‌زیست ژاپن

محدودیت دیگر، به غیرفعال بودن بخش بزرگی از ظرفیت‌های قانونی در حوزه حفاظت از تالاب‌ها بازمی‌گردد. اگرچه اسناد بالادستی و قوانین متنوعی در این زمینه تصویب شده‌اند، اما سازمان فاقد یک رویکردی نظام‌مند و یکپارچه برای بهره‌برداری از این ظرفیت‌هاست. در اغلب موارد، استفاده از ابزار‌های قانونی وابسته به اشخاص و به‌صورت پراکنده، کوتاه‌مدت و غیرنظام‌مند بوده، نه در قالب سیاستی نهادینه و پایدار. 

همچنین، در مواردی که قوانین به‌دلیل ضعف آیین‌نامه‌های اجرایی یا موانع ساختاری، قابل‌اجرا نبوده‌اند، نقش سازمان در بازنگری و اصلاح آنها کمرنگ بوده است. این وضعیت نشان‌دهنده فقدان یک سازوکار کارآمد برای پایش و به‌روزرسانی چارچوب‌های قانونی در درون سازمان است؛ امری که می‌تواند به‌صورت مستقیم بر توان سازمان در حفاظت و بازسازی اکوسیستم‌های تالابی اثرگذار باشد.

از دیگر موانع جدی، ضعف نهادی سازمان در زمینه تعیین و صیانت از حقابه تالاب‌هاست. مطابق قوانین موجود، این سازمان وظیفه دارد نیاز آبی تالاب‌ها را مطالعه و تعیین کند و پس از تأیید وزارت نیرو، آن وزارتخانه موظف به تخصیص و تحویل حقابه‌هاست. بااین‌حال، مطالعات انجام‌شده برای تعیین نیاز آبی غالباً فاقد پروتکل‌های معتبر و کارآمد تخصیص آب هستند و در عمل بیشتر به اعداد و ارقامی روی کاغذ محدود می‌شوند.

 این وضعیت موجب می‌شود سازمان در مذاکرات و پیگیری‌ها، از نظر فنی دست بالایی نداشته باشد. افزون‌براین، مکانیسم‌های پایش و نظارت بر تخصیص حقابه‌ها نیز ناکافی است. درحالی‌که وزارت نیرو ممکن است در بالادست رهاسازی آب را به‌عنوان تأمین حقابه معرفی کند، تا رسیدن آب به بستر تالاب بخشی از آن در مسیر به مصارف دیگر اختصاص می‌یابد. اتکای صرف به تصاویر ماهواره‌ای یا ابزار‌های ساده برای نظارت، کفایت لازم را ندارد و ضروری است سازمان محیط‌زیست ایجاد و تجهیز ایستگاه‌های هیدرومتری در تالاب‌ها، تأمین اعتبارات لازم و تربیت نیروی انسانی متخصص برای تحلیل داده‌های این سامانه‌ها را در اولویت قرار دهد. تنها در این‌صورت است که می‌توان از ادعای تخصیص حقابه، به واقعیت ملموس در بستر تالاب‌ها رسید و پشتوانه‌ای فنی برای مطالبه‌گری و چانه‌زنی‌های سازمان فراهم ساخت.

مداخله‌گری دولتی و بی‌توجهی به ظرفیت جامعه محلی

چالش بعدی به تمرکز بیش ازحد سازمان بر مدیریت مستقیم تالاب‌ها مربوط است. گسترش کمّی و سریع مناطق تالابی تحت مدیریت سازمان، تناسبی با منابع مالی و انسانی آن ندارد. در حال حاضر، بیش از ۲۲۵ تالاب به‌طور مستقیم توسط این نهاد مدیریت می‌شوند، درحالی‌که بخشی از این زیست‌بوم‌ها (آن‌ها که کمتر تهدیدپذیر یا کم‌مسئله‌تر هستند) می‌توانند با واگذاری مسئولیت به سازمان‌های مردم‌نهاد، تشکل‌های محلی و کنشگران بومی به‌شکل مؤثرتری حفاظت شوند. مداخله‌گری دولت در همه سطوح، ضمن فشار بر ظرفیت‌های سازمان، موجب نادیده‌گرفتن ظرفیت‌های جوامع محلی و کم‌توجهی به دانش بومی شده است.

 با طراحی سازوکار‌هایی برای تقویت سمن‌ها و درآمدزایی پایدار از تالاب‌ها برای تأمین هزینه‌های حفاظتی و مدیریتی، می‌توان بخشی از این مسئولیت را به مدیریت محلی واگذار کرد. در چنین مدلی، نقش سازمان حفاظت محیط‌زیست به‌عنوان نهاد ناظر، راهبر و پشتیبان فنی بازتعریف می‌شود؛ الگویی که در بسیاری از کشور‌ها نیز با موفقیت آزموده شده است.

بیشتر بخوانید:عکس/ کشف جاده غیرمجاز ۸ کیلومتری در جنگل‌های گیلان

یکی دیگر از موانع، مشارکت‌های انتزاعی و غیرعملیاتی در مدیریت تالاب‌هاست. با وجود آنکه اسناد مدیریتی موجود از رویکرد زیست‌بومی و مشارکتی بهره می‌برند، در عمل، این اسناد نتوانسته‌اند مشارکت واقعی و پایدار کنشگران محلی و بازیگران ذی‌ربط را جلب کنند. فقدان چارچوب عملیاتی کارآمد برای ایجاد احساس تعلق و مسئولیت‌پذیری در میان آنها، نگاه ایستا به فرایند برنامه‌ریزی و نبود انعطاف در تدوین اسناد، موجب شده است برنامه‌ها به‌جای تبدیل شدن به ابزار‌هایی برای تغییر شیوه حکمرانی، به اسنادی حفاظتی با محوریت سازمان بدل شوند. از سوی دیگر، نبود یک نظام تأمین مالی پایدار و شفاف برای اجرای این برنامه‌ها، باعث شده است آنها تنها در محدوده سازمان باقی بمانند و از ضمانت اجرایی لازم و کافی برخوردار نباشند.

تعامل بین‌المللی محدود سازمان محیط‌زیست

مسئله مهم دیگر، کم‌توجهی به بهره‌گیری ساختاریافته از تجارب جهانی است. درحالی‌که بسیاری از کشور‌ها پس از تجربه توسعه مخرب، مسیر بازسازی زیست‌بوم‌ها و تعادل میان توسعه و حفاظت را طی کرده‌اند، این تجربه‌ها در ایران به‌شکل مؤثری مورد بهره‌برداری قرار نگرفته‌اند. تعاملات بین‌المللی سازمان اغلب محدود، پروژه‌محور و مقطعی است و نتوانسته به یک رویکرد یادگیرنده، راهبردی و باثبات تبدیل شود. با بومی‌سازی دانش جهانی و گسترش همکاری‌های علمی، فنی و سیاستی با نهاد‌های بین‌المللی، می‌توان ظرفیت‌های سازمان را برای مدیریت بهتر تالاب‌ها به‌طور معناداری ارتقا داد.

محدودیت بعدی، فقدان رویکردی سیستماتیک در زمینه ارتقای تاب‌آوری اکولوژیکی تالاب‌هاست. در سال‌های اخیر، کشور با خشکسالی‌های ممتد، بارش‌های نامتعارف، سیلاب‌های شدید و افزایش دما مواجه بوده است. بااین‌حال، سازمان از نبود یک نقشه راه جامع و هدفمند رنج می‌برد که بتواند تطبیق‌پذیری تالاب‌ها با تغییراقلیم را مدیریت کند. اقدامات عمدتاً پراکنده، کوتاه‌مدت و وابسته به افراد است و کمتر در قالب برنامه‌ای فراگیر دیده می‌شوند. برای مثال، در شرایط وقوع سیلاب، سازوکاری مشخص برای بهره‌گیری از ظرفیت طبیعی تالاب‌ها در جذب و نگهداشت منابع آبی وجود ندارد. سرمایه‌گذاری بر زیرساخت‌های طبیعی، ترمیم عملکرد‌های هیدرولوژیکی تالاب‌ها و طراحی نظام‌های مدیریت طبیعت‌محور سیلاب از جمله نیاز‌های اساسی در این زمینه است.

پروژه‌های توسعه‌ای بدون ارزیابی در حوضه‌های تالابی

درنهایت، اثربخشی پایین ارزیابی‌های اثرات محیط‌زیستی پروژه‌های توسعه‌ای، یکی دیگر از چالش‌های ساختاری است. پروژه‌های بسیاری در حوضه‌های تالابی، بدون انجام ارزیابی دقیق اجرا شده‌اند و آسیب‌های جدی به اکوسیستم‌ها وارد کرده‌اند. حتی در مواردی که ارزیابی صورت گرفته، صرفاً بر تأثیرات فیزیکی پروژه‌ها متمرکز بوده و کارکرد‌های اکولوژیکی و خدمات زیست‌بومی تالاب‌ها دیده نشده است. از سوی دیگر، ارزیابی‌های راهبردی محیط‌زیستی نیز تاکنون اجرا نشده‌اند. درحالی‌که چنین ارزیابی‌هایی می‌توانند ابزار ارزشمندی برای تحلیل راهبرد‌های کلان توسعه‌ای کشور از منظر تأثیر بر منابع آبی و تالابی باشند. ضروری است در اسناد ارزیابی راهبردی محیط‌زیست که اخیراً سازمان در حال تدوین آن است، بازسازی اکوسیستم‌های تالابی نه به‌عنوان دغدغه‌ای محیط‌زیستی، بلکه به‌عنوان رکن بنیادین امنیت زیستی و توسعه‌ای کشور مد نظر قرار گیرد.

باید تاکید کرد مهم‌ترین ضعف‌های ساختاری سازمان حفاظت محیط‌زیست است که در سال‌های اخیر بر روند بازسازی تالاب‌ها و دریاچه‌ها سایه انداخته‌اند. سازمانی که باید در خط مقدم حفاظت از زیست‌بوم‌های حساس کشور باشد، اگر خود ضعف‌های بنیادین در ساختار، فرایند و نگرش داشته باشد، دشواری فزاینده‌ای در ایفای نقش مؤثر خواهد داشت. تغییراقلیم، پیچیدگی‌های توسعه و افزایش فشار بر منابع آب و خاک، بیش از هر زمان دیگری، نیازمند بازآفرینی نهادی، نوسازی ساختاری و به‌روزرسانی عملکردی این نهاد است. تحولی که تنها در قالب تغییر چارت سازمانی یا جایگزینی مدیران نمی‌گنجد، بلکه باید در نگرش به مشارکت، تاب‌آوری، حکمرانی چندسطحی و بهره‌گیری از تجارب جهانی بازتعریف شود. تنها در این‌صورت است که سازمان حفاظت محیط‌زیست می‌تواند جایگاه واقعی خود را بازیابد؛ جایگاهی نه‌به‌عنوان ناظر کم‌توان، بلکه به‌عنوان نهاد سیاستگذار و راهبر توسعه پایدار کشور.