دولت جدید می‌تواند باعث بهبود فضای تولید شود؟

اقتصاد۲۴- در روزهای آینده دولت جدید، کار خود را آغاز خواهد کرد؛ دولتی که یکی از برنامه‌های اصلی خود را حمایت از تولید عنوان کرده است. در بحث حمایت از تولید، یکی از موضوعاتی که از سوی روسای جمهور به‌عنوان یک هدف مهم تکرار می‌شود، «تسهیل فضای کسب‌وکار» است؛ اما بررسی‌ها نشان می‌دهد این موضوع عمدتا به‌عنوان یک موضوع سربسته مطرح شده و جزئیات آن تشریح نشده است.

در این گزارش با بررسی تجربه‌های جهانی، آدرس زمین هموار برای کسب‌وکارها را معرفی شده است. مطابق این بررسی‌ها، کشورهای موفق توانسته‌اند با بهبود شرایط در پنج حوزه، بستر را برای فعالیت بنگاه‌ها تسهیل کنند. این موارد شامل «اصلاح قوانین راه‌اندازی کسب‌وکارها »، «امکان دسترسی بنگاه‌ها به موقعیت مکانی مناسب»، «تامین مالی اصولی فعالیت‌های اقتصادی»، «اصلاح رفتار دولت‌ها با بخش خصوصی» و «وجود فضای امن اقتصادی برای فعالیت بنگاه‌ها» است. حال اگر دولت جدید خواهان حمایت از تولید است، مسیر آن از این پنج ایستگاه می‌گذرد.


یکی از مهم‌ترین موضوعاتی که روسای‌جمهور به آن اشاره می‌کنند، ضرورت تسهیل فضای کسب‌وکار است، اما بررسی‌ها نشان می‌دهد که عملکرد ایران در این شاخص طی سال‌های گذشته مناسب نبوده و حتی بسیاری از کشورهای آفریقایی نسبت به ایران عملکرد بهتری دارند. ایران در شاخص سهولت کسب‌وکار بین 190کشور، صدوبیست‌وهفتم است. بنابراین تسهیل فضای کسب‌وکار در ایران به یک شعار تبدیل شده، بدون اینکه دولت بداند برای بهبود این شاخص باید چه مواردی را انجام دهد. شاخص سهولت کسب‌وکار در پنج بخش کشورها را رتبه‌بندی می‌کند.

این پنج معیار به ترتیب شامل «راه‌اندازی کسب‌وکارهای جدید»، «موقعیت مکانی مناسب»، «دسترسی به منابع مالی»، «نحوه تعامل بخش خصوصی با دولت» و «فضای امن اقتصادی برای بنگاه‌ها» است. هر یک از این معیارها دارای زیرشاخه‌هایی هستند که در هر کدام از آنها، کشورها رتبه‌بندی می‌شوند. در موضوع راه‌اندازی کسب‌وکارها، شروع یک کسب‌وکار و فرآیند اخذ مجوزهای مربوطه در کنار قوانین مربوط به استخدام نیروی کار حائز اهمیت است. در معیار دوم سه مولفه مجوز ساخت‌وساز، دسترسی پایدار به برق و همین‌طور فرآیند اخذ مالکیت خصوصی یک زمین یا ساختمان مورد بررسی قرار می‌گیرد. معیار سوم که مربوط به دسترسی به منابع مالی است، شامل دو موضوع دسترسی به اعتبارات و همچنین محافظت از حقوق سرمایه‌گذاران خرد می‌شود. معیار چهارم، سه موضوع بااهمیتِ سیاست‌های مالیاتی، سیاست‌های تجاری و قراردادهای دولت با بخش خصوصی را در بر می‌گیرد. در کنار این چهار معیار، معیار پنجمی نیز وجود دارد که بیشتر مربوط به نوع حکمرانی نهادهای قضایی و فیصله‌دهنده دعاوی اقتصادی و حقوقی است.

اهمیت شاخص سهولت کسب‌وکار

شاخص سهولت انجام کسب‌وکار سالانه همه کشورهای دنیا را براساس معیارهای خود رتبه‌بندی می‌کند. آنچه حائز اهمیت است، این است که این کشورها برحسب رتبه‌ای که دارند، از شرایط متفاوتی برخوردارند. به‌عنوان نمونه، در 50کشور پایین جدول رتبه‌بندی سهولت انجام کسب‌وکار، میانگین زمان لازم برای شروع کسب‌وکار جدید 6برابر بیشتر از میانگین کشورهایی است که در رتبه اول تا بیستم قرار دارند. همچنین واگذاری دارایی«transferring property» در 50 کشور آخر این رتبه‌بندی به‌طور میانگین حدود سه ماه زمان می‌برد. این در حالی است که بین 20کشور اول، این امر در کمتر از دو هفته انجام می‌شود. علاوه بر اینها، کیفیت حکمرانی و مقررات‌گذاری در کنار اعمال موثر این قوانین بسیار حائز اهمیت است. به عنوان نمونه، منازعات اقتصادی در 50کشور آخر این رتبه‌بندی، به‌طور میانگین 1/ 2سال به طول می‌انجامد، در حالی که مدت زمان حل منازعات اقتصادی به‌طور میانگین در 20 کشور اول کمتر از 1/ 1سال طول می‌کشد. همه اینها به این معنی است که تفاوت معناداری در مقررات‌گذاری و حکمرانی بین کشورهای اول و آخر وجود دارد که باید برای فهم موضوع سهولت کسب‌وکار به آن توجه شود. نکته جالب توجه اینکه داده‌های کشورهای مختلف به‌خوبی نشان می‌دهد که سهولت بیشتر کسب‌وکار موجب کارآفرینی بیشتر در کشورها می‌شود.

بیشتر بخوانید: دستور رئیس‌جمهور برای مقابله با کرونا

حوزه‌های مختلف شاخص سهولت

شاخص سهولت انجام کسب‌وکار در پنج حوزه به‌خصوص به جمع‌آوری اطلاعات و رتبه‌بندی کشورها می‌پردازد. این پنج حوزه شامل راه‌اندازی کسب‌وکار جدید«opening a business»، دسترسی به موقعیت مکانی مناسب «getting a location»، دسترسی‌داشتن به منابع مالی «accessing finance»، انجام فعالیت‌های روزانه کسب‌وکار و نسبت آنها با دولت «dealing with day-to-day operation» و همچنین وجود فضای امن اقتصادی برای کسب‌وکاری مشخص«operating in a secure business environment» است. همه این شاخص‌ها خود به زیرشاخه‌هایی تبدیل می‌شوند که می‌توانند توضیح‌دهنده شاخص سهولت کسب‌وکار در کشورهای مختلف باشند.

معیار اول: راه‌اندازی کسب‌وکارها

در شاخص سهولت، راه‌اندازی کسب‌وکار جدید خود به دو زیرشاخه تبدیل می‌شود که شامل شروع کسب‌وکار و استخدام نیرو است. نخستین نکته‌ای که در شروع کسب‌وکار حائز اهمیت است، این است که فرآیند گرفتن مجوز چقدر طول می‌کشد. یکی از مهم‌ترین نمونه‌ها، هند قبل از اصلاحات 1991 است. شرایط اقتصادی این کشور قبل از 1991، کاملا در سلطه مجوزها «license raj» قرار داشت، به این معنا که هر فعال اقتصادی برای شروع کسب‌وکار جدید، تغییر کسب‌وکار خود یا گسترش آن، نیازمند اخذ مجوز از طرف دولت بود. بعد از اصلاحات 1991، این وضعیت برای همیشه تغییر کرد. پژوهش‌ها نشان می‌دهد که حذف فرآیند طولانی اخذ مجوزها در هند، نه‌تنها تعداد کسب‌وکارها را در این کشور افزایش داد، بلکه بهره‌وری نیز در این کشور بهبود یافت. همچنین تسهیل در مقررات شروع کسب‌وکارهای جدید در ویتنام به‌طور میانگین ارزش‌افزوده بنگاه‌ها را تا 20 درصد افزایش داده است. در پرتغال نیز، اصلاحات در زمینه ساده‌سازی ورود به کسب‌وکارها در سال 2005، رقابت را در بخش‌هایی از اقتصاد بهبود داده است.

نکته مهم بعدی در زمینه راه‌اندازی کسب‌وکار، استخدام نیروی کار است. نداشتن محدودیت برای استخدام نیروی کار و تعویض آنها می‌تواند ضمن بهبود بهره‌وری، ریسک مربوط به راه‌اندازی کسب‌وکارها را نیز کاهش دهد. در اکثر کشورهای پیشرفته محدودیت‌های بسیار اندکی برای استخدام و اخراج کارکنان توسط کارفرمایان وجود دارد و این خود دولت‌ها هستند که اگر فردی از کار خود بیکار شد، او را تحت پوشش تامین اجتماعی قرار می‌دهند. این در حالی است که در کشورهای با درآمد پایین و متوسط معمولا قوانین محدود‌کننده زیادی روی فرآیند جذب نیروی کار توسط بخش خصوصی وجود دارد. نکته جالب توجه اینکه در این کشورها، سیستم تامین اجتماعی بسیار ضعیف است و نمی‌تواند افراد زیادی را تحت پوشش قرار دهد. به هر روی قوانین مربوط به نیروی کار مانند سیاست حداقل حقوق، تاثیر خود را بر نرخ بیکاری، شاغلان غیررسمی و بهره‌وری خواهد گذاشت. به عنوان نمونه اعمال قانون حداقل حقوق در برزیل، 39 درصد به تعداد شاغلان غیررسمی در این کشور افزوده است. همچنین سیاست حداقل حقوق در اندونزی موجب کاهش ساعات کاری و افزایش بیکاری در این کشور شده است. پژوهش‌ها نشان می‌دهد که سیاست حداقل حقوق در اواخر دهه 90 میلادی در شیلی موجب کاهش بهره‌وری در بخش صنعت این کشور شده است. هم‌چنین در این کشور بین سال‌های 1998 و 2000 افزایش 22درصدی رقم واقعی حداقل حقوق، بهره‌وری را در صنایعی که به نیروی کار غیرمتخصص کمتری نیاز دارند، به اندازه 2درصد و در صنایعی که به نیروی کار غیرمتخصص بیشتری نیاز دارند، به اندازه 4درصد کاهش داده است.

معیار دوم: موقعیت مکانی کسب‌وکارها

فرآیند دسترسی به محل مناسب برای راه‌اندازی کار مشخص توسط پدیدآورندگان شاخص سهولت انجام کسب‌وکار، خود به سه بخش مختلف تقسیم می‌شود. این سه بخش شامل فرآیند اخذ مجوز ساخت‌وساز، دسترسی به برق و همین‌طور فرآیند اخذ مالکیت خصوصی یک زمین یا ساختمان است. اخذ مجوز ساخت‌و‌سازبه هزینه، زمان و فرآیندی نیاز دارد که برای کسب‌وکارها عمدتا هزینه‌بر است. بسیاری از کشورها در سال‌های گذشته ساده‌سازی‌های زیادی در زمینه این قوانین انجام داده‌اند. آخرین مورد چین است. فرآیند اخذ مجوز ساخت در سال 2006 بیش از 200روز بوده، در حالی که در سال 2020 این فرآیند بیش از 20 روز به طول نمی‌انجامد. همین تحول یکی از موانع کسب‌وکار را در این کشور رفع کرده است.

مهم‌ترین نکته‌ای که در زمینه دسترسی به برق وجود دارد، اطمینان از دسترسی پایدار به برق است. این بدان معناست که قطعی برق می‌تواند یک ریسک مهم برای صنایع مختلف محسوب شود. عرضه ناپایدار برق موجب خسارت وارد شدن به منابع غذایی فاسدشدنی و ماشین‌ها و ابزارآلات حساس و همین‌طور باعث کاهش بهره‌وری می‌شود. بنگاه‌ها برای مراقبت از ماشین‌آلات حساس خود، ژنراتورها و سیستم‌های گران‌قیمتی را تعبیه می‌کنند تا با ریسک اینگونه مسائل روبه‌رو شوند. پژوهش‌ها نشان می‌دهد که در هند بین سال‌های 1992و 2010، میانگین درآمد بنگاه‌های صنعتی به دلیل قطعی برق 6 تا 8 درصد کاهش پیدا کرده و همین امر 10 درصد از تولید‌کنندگان را از بازارها خارج کرده است. همچنین پژوهش دیگری که در کشورهای آفریقایی بین سال‌های 1995 و 2007 انجام شده، نشان می‌دهد یک درصد افزایش قطعی‌های برق در سال موجب 3درصد کاهش درآمد سرانه بلندمدت شده است.

حق مالکیت خصوصی بر زمین و تسهیل در فرآیند مرتبط با واگذاری دارایی و همچنین ثبت دارایی بسیار برای رشد اقتصادی حائز اهمیت است. حقوق مشخص افراد برای مالکیت زمین می‌تواند موجب افزایش سرمایه‌گذاری در کشور شود. اعمال حق مالکیت خصوصی بر زمین در روسیه موجب افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و دسترسی بیشتر به منابع اعتباری در این کشور شده است. نکته مهم در این زمینه این است که ترس از سلب مالکیت و مصادره موجب می‌شود زمین‌داران تصمیمات غیربهینه‌ای برای سرمایه‌گذاری بگیرند. بررسی پژوهشگران نشان می‌دهد که حق مالکیت خصوصی بر زمین و مرزبندی میان اراضی زمین در بنین، کشوری در شرق آفریقا، موجب افزایش 23 تا 43 درصدی سرمایه‌گذاری بلندمدت در زمین‌ها شده است.

معیار سوم: دسترسی به منابع مالی

دسترسی بنگاه‌ها به منابع مالی توسط شاخص سهولت انجام کسب‌وکار، خود به دو زیرشاخه تقسیم شده که شامل دسترسی به اعتبارات و همچنین محافظت از حقوق سرمایه‌گذاران خرد «protecting minority investors» است. دسترسی به اعتبارات بانکی از مهم‌ترین مسائلی است که می‌تواند بنگاه‌ها را هنگام بحران یاری کند. اما نباید فراموش کرد که دادن اعتبار به بنگاه‌ها با پشتوانه منابع بانک مرکزی در بلندمدت نه‌تنها کمکی به رشد و توسعه اقتصادی کشور نمی‌کند، بلکه موجب تورم مزمن در کشور خواهد شد.

تجربه کشورهای موفق در زمینه بانکداری نشان می‌دهد که وجود سازمان مشاوره‌ای در زمینه اعتباردهی«credit bureau» می‌تواند بانک‌ها را برای تخصیص بهینه اعتبارات یاری رساند. به‌طور کلی سیستم‌های اطلاعاتی در زمینه مسائل اعتباری می‌توانند اطلاعات نامتقارن میان قرض‌دهندگان و قرض‌گیرندگان را کاهش دهند. همین امر موجب می‌شود قرض‌دهندگان که شامل بانک‌ها نیز می‌شوند، به ریسک مربوط به هر کدام از تقاضا‌دهندگان اعتبار نیز دسترسی داشته باشند. 20کشور اول در رتبه‌بندی شاخص سهولت کسب‌وکار همگی دارای نهادهای خصوصی یا عمومی برای مشاوره به سازمان‌های اعتباردهنده هستند. در این 20کشور به‌طور میانگین حدود 83درصد از جمعیت بالغ در این رتبه‌بندی اعتباری حضور دارند، در حالی که در 50 کشور پایین در این رتبه‌بندی به‌طور میانگین حدود 10درصد از جمعیت بالغ خود را تحت پوشش این نهادهای مشاوره‌ای در زمینه اعتباردهی قرار داده‌اند. به هر روی تعبیه سیستم‌هایی برای شفافیت فرآیند اعتباردهی می‌تواند بهره‌وری را در فرآیند وام‌دهی بانک‌ها افزایش دهد. محافظت از حقوق سرمایه‌گذاران خرد نیز مربوط به شفافیت اطلاعات بنگاه‌ها برای در دسترس بودن آنها نزد سرمایه‌گذاران است. به‌طور کلی وظیفه حکومت‌ها مراقبت مالی از سهامداران و سرمایه‌گذاران نیست و صرفا وظیفه دولت‌ها فراهم کردن بستر مناسبی برای سرمایه‌گذاری بهینه است.

معیار چهارم: نحوه تعامل بخش خصوصی با دولت

بنگاه‌ها پس از راه‌اندازی کسب‌وکارهای خود برای فعالیت‌های روزمره نیز با دولت‌ها سر و کار دارند که از این جمله می‌توان به پرداخت مالیات، ارتباط تجاری با بیرون از مرزها و بستن قرادادها با دولت‌ها اشاره کرد. قطعیت در متن قانون، شفاف‌بودن و سادگی آن به‌طوری‌که افرادی که از قوانین مالیاتی مستثنی هستند به حداقل برسند و تفسیر قانون برای همگان مشخص باشد، برای یک سیستم مالیاتی قوی، بسیار مفید خواهد بود. یک سیستم مالیاتی قوی، هزینه‌های تمکین به قوانین مالیاتی را کاهش داده و از راه افزایش پایه‌های مالیاتی و حذف استثنائات، درآمدهای عمومی دولت را افزایش خواهد داد. ساده‌سازی قوانین مالیاتی در فنلاند در سال 2009 و شفافیت بیشتر قانون مالیاتی بولیوی در دهه 80 میلادی موجب افزایش بنگاه‌های رسمی در کشور و افزایش پایه‌های مالیاتی در این کشورها شده است. در مجموع، مالیات بر درآمدها در کنار اصلاح قوانین مالیاتی فعالیت بنگاه‌ها را تسهیل خواهد کرد. ارتباط تجاری موثر با بیرون از مرزها بدون هرگونه محدودیت کمّی و تعرفه‌های وارداتی می‌تواند بهره‌وری را افزایش و هزینه‌های اضافی بنگاه‌ها را کاهش دهد. کاهش تعرفه‌های وارداتی در هند، باعث افزایش واردات و صادرات در این کشور شده است. کشورها می‌توانند با رفع موانع تجاری و اتکای اقتصادی خود بر مبنای مزیت‌های نسبی، بخشی از زنجیره تولید جهانی باشند. بهترین مسیر صنعتی شدن کشورهای جهان تا به امروز نه سیاست جایگزینی واردات و توسعه صادرات، بلکه «مشارکت در زنجیره تولید جهانی» است. تجربه‌های کشورهای ویتنام، کره‌جنوبی و چین به‌خوبی موید این مساله است.

دولت‌ها در سراسر جهان، برای ساخت جاده‌ها، زیرساخت‌های عمومی، حمل‌ونقل و آموزش با بخش خصوصی قراردادهای به‌خصوصی را امضا می‌کنند. معمولا این نوع قراردادها با بخش خصوصی بخش عمده‌ای از تولید ناخالص داخلی کشورها را تشکیل می‌دهند. به‌طور میانگین، 12درصد از هزینه‌های عمومی در کشورهای پیشرفته به بستن قرارداد با بخش خصوص اختصاص پیدا می‌کند. همچنین در کشورهای با درآمد کم، به‌طور متوسط 15 درصد از تولید ناخالص داخلی مربوط به قراردادهای دولت با بخش خصوصی است. به دلیل اینکه بخش بزرگی از هزینه‌های دولت به این امر اختصاص دارد، وجود قوانین شفاف و موثر می‌تواند رقابت را در این حوزه میان بخش خصوصی افزایش دهد. افزایش رقابت، می‌تواند هزینه‌های دولت‌ها را کاهش داده و فساد دولتی را تقلیل دهد. علاوه بر اینها تجربه کشورها نشان می‌دهد که فرآیند سریع‌تر در بستن قرارداد می‌تواند به بهره‌وری بیشتر و فساد کمتر در این زمینه منجر شود.

معیار پنجم: فضای امن اقتصادی برای بنگاه‌ها

وجود فضای امن اقتصادی، می‌تواند به دو بخش اعمال قوانین و رفع مشکل نقدشوندگی بنگاه‌ها در هنگام بحران تقسیم شود. مساله اصلی در اعمال صحیح قوانین، در سیستم قضایی کشور نهفته است. کیفیت، سرعت و دسترسی بیشتر به دادگاه‌های قضایی می‌تواند بهره‌وری را افزایش دهد. بنابر بررسی‌ها این امر می‌تواند تا 22 درصد بهره‌وری بنگاه‌ها را افزایش دهد. پژوهش‌ها نشان می‌دهد در برخی از مناطق ایتالیا که حل و فصل منازعات اقتصادی سریع‌تر است، گردش نیروی کار با بهره‌وری بیشتری رخ می‌دهد. همچنین برخی از پژوهش‌ها در هند نشان می‌دهد که 10 درصد بهبود در سیستم قضایی می‌تواند یک تا سه درصد از فروش بنگاه‌ها را بهبود دهد. در بسیاری از کشورها فرآیندهایی به نام بازسازی«reorganization procedure» تعبیه شده که بنگاه‌های کوچک و متوسط می‌توانند با استفاده از آن، بخشی از مشکل نقدشوندگی خود را کاهش دهند. در نروژ فرآیند بازسازی بسیار موثر است و می‌تواند تا 93درصد از ورشکستگی بنگاه‌های کوچک و متوسط جلوگیری کند. معمولا در کشورهای پیشرفته این فرآیند به این صورت است که اگر بنگاهی در معرض ورشکستگی قرار گرفت، پرونده‌اش به دادگاه فرستاد می‌شود. مدیران اجرایی برای نجات بنگاه‌های خود، برنامه‌هایی را به این دادگاه‌ها ارائه می‌دهند. دادگاه‌ها این برنامه‌ها را بررسی کرده و اگر قابلیت اجرایی داشته باشند، به این بنگاه‌ها فرصت بیشتری می‌دهند.

اگر مدیران بنگاه‌ها نتوانند در مدت زمان معلوم شرکت خود را بازسازی کنند یا طرح اصلاحی آنها قابلیت پیاده‌شدن نداشته باشد، آنگاه دادگاه فرآیندهای سختگیرانه‌تری، از جمله تغییر در ساختار یا مالکیت بنگاه مربوطه، تغییر کاربری، ادغام شرکت، انتقال مالکیت بنگاه یا نقد کردن سرمایه‌های آن را در دستور کار خود قرار می‌دهد. همه این موارد ذکرشده عملا بدان معناست که فرآیند بازسازی امکان پیاده‌شدن در این بنگاه را ندارد. به‌طور کلی داده‌ها نشان می‌دهد که فرآیندهای بازسازی در کشورهای پیشرفته می‌توانند تا 70درصد از بنگاه‌ها را نجات دهند.