جایگاه شورا‌های بخش، شهرستان، استان و شورای‌عالی استان‌ها در مدیریت محلی کشور

اقتصاد۲۴- شورا‌های بخش، شهرستان، استان و شورای‌عالی استان‌ها با هدف ترویج مشارکت مردمی در تصمیم‌گیری‌ها، تقویت نظارت محلی و توسعه پایدار مناطق مختلف کشور ایجاد شده‌اند. گرچه به جز شورای‌عالی استان‌ها بقیه آنان نقش مشورتی و نظارتی دارند، این شورا‌ها می‌توانند پل ارتباطی میان مردم و مدیران منطقه‌ای باشند و به‌عنوان مرجع ناظر از سوی شهروندان بر پروژه‌ها و تصمیمات کلان در شهرستان‌ها و استان‌ها نظارت کنند و مشکلات را به مردم، مسئولان و رسانه‌ها انتقال دهند شورای‌عالی استان‌ها که برآمده از مجموع این شورا‌ها است علاوه بر اختیارات مشورتی و نظارتی می‌تواند در سیاست‌گذاری‌های کلان کشور به نفع توسعه محلی نقش‌آفرینی کند. اما تا چه حد فرصت‌ها و امکاناتی که این شورا‌ها در اختیار شهروند ایرانی قرار می‌دهند برای او شناخته شده است و تا چه حد در عمل از آن بهره‌برداری می‌شود؟

شاید این تصور فراگیر باشد که شورای بخش، شهرستان و استان و نهایتاً شورای‌عالی استان‌ها فقط روی فعالیت شهرداری‌ها متمرکز است و صرفاً می‌تواند در حوزه اختیارات آنان نقش‌آفرینی کند، درحالی‌که قانون‌گذار با ایجاد این شورا‌ها هدفی به‌مراتب فراتر از آن داشته و در عمل می‌خواسته تا چندین نهاد نظارتی را در سطوح محلی مختلف ترسیم کند که هم مستقیماً برآمده از مردم باشد و هم‌مرجعی ناظر بر تصمیمات مسئولان.

بر اساس ماده ۷۸ قانون تشکیلات شورا‌های اسلامی کشوری، وظایف شورای شهرستان شامل ارائه پیشنهاد‌های توسعه، نظارت بر عملکرد شوراها، تصویب بودجه، هماهنگی میان شوراها، و رسیدگی به مشکلات محلی است. شورای استان نیز مسئول بررسی مسائل استان، نظارت بر اجرای مصوبات ملی، همکاری در طرح‌های عمرانی، رسیدگی به اختلافات شوراها، نظارت بر حساب‌های شهرداری‌ها و سازمان همیاری، و ارسال گزارش‌های مالی به وزارت کشور است. رئیس شورای استان در جلسات برنامه‌ریزی شرکت می‌کند و شورای استان موظف به ارائه گزارش‌های حسابرسی به مراجع قانونی است.

شورای بخش اختیارات مشابهی در حوزه بخش و روستا‌ها دارد. شورای‌عالی استان‌ها ضمن اختیار ارائه لایحه به دولت و طرح به مجلس می‌تواند با همکاری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، پیشنهاد‌های اصلاحی در مورد لوایح بودجه و برنامه‌های توسعه نیز ارائه کند. اعضای شورا‌های اسلامی به‌صورت غیرمستقیم و در چند مرحله انتخاب می‌شوند. در مرحله اول، اعضای شورا‌های روستا‌ها و شهر‌ها از طریق انتخابات مستقیم توسط مردم برگزیده می‌شوند. سپس این افراد، نمایندگانی را برای شورا‌های بالاتر انتخاب می‌کنند. در انتخاب اعضای شورای بخش، اعضای شورا‌های روستا‌های واقع در بخش از میان خود، نمایندگانی را برمی‌گزینند.

تعداد اعضای شورای بخش بسته به جمعیت منطقه معمولاً بین سه تا پنج نفر است. در شورای شهرستان نیز اعضای شورا‌های شهر‌ها و بخش‌های واقع در شهرستان، نمایندگانی را از میان خود برای عضویت در شورای شهرستان انتخاب می‌کنند. تعداد اعضای شورای شهرستان معمولاً بین پنج تا نه نفر است. اعضای شورا‌های شهرستان‌های واقع در یک استان نیز نمایندگانی را از میان خود برای شورای استان انتخاب می‌کنند. تعداد اعضای شورای استان به تعداد شهرستان‌های آن استان بستگی دارد. در مرحله نهایی، اعضای شورا‌های استان از میان خود نمایندگانی را برای شورای‌عالی استان‌ها انتخاب می‌کنند. شورای‌عالی استان‌ها بالاترین مرجع شورایی در کشور است که وظیفه ارائه پیشنهاد‌ها و لوایح به مجلس شورای اسلامی را دارد.

در مجموع، این روند انتخاباتی به‌گونه‌ای طراحی شده که نمایندگان محلی و منطقه‌ای در سطوح مختلف بتوانند نقش مؤثری در ارتباط میان مردم و مسئولان ایفا کنند. این مراحل گواه آن است که انتخابات شورای شهر و روستا صرفاً به معنی انتخاب مدیران شهری و شهردار نیست. بلکه آرای شهروندان یک شهر می‌تواند خط‌مشی نهاد‌هایی را تعیین کند که می‌توانند بر حسن اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های عمرانی دولت در استان نظارت کرده و حتی پیشنهاداتی ارائه کند. نمونه‌هایی باوجود اندک بودن نشان می‌دهد که این شورا‌ها در تصمیم‌گیری‌های مهمی در استان‌های مختلف نقش داشته‌اند. ازجمله تأمین منابع، تخصیص بودجه، و تدوین سیاست‌های اجرایی برای نوسازی بافت‌های فرسوده در استان خراسان رضوی یا بررسی مسائل و مشکلات بخش کشاورزی و خرید تضمینی، بیمه، صادرات و تحویل محصولات کشاورزی در استان آذربایجان غربی تا تصمیم‌گیری برای ایجاد نیروگاه‌های خورشیدی در شهرستان لنجان استان اصفهان یا رسیدگی به مشکلات مربوط به فاضلاب در استان خراسان جنوبی. اما چرا چنین نمونه‌هایی کمتر دیده می‌شود؟ آیا علت این مسئله نبود آگاهی مردم از نقش و اختیارات این شوراهاست؟ شاید بسیاری از شهروندان از این فرصت‌های مشارکت بی‌خبرند و نمی‌دانند که می‌توانند از طریق این شورا‌ها مشکلات محلی خود را پیگیری کنند.

از سوی دیگر، ممکن است برخی اعضای شورا‌ها در مناطق دیگر به دلایل مختلف از جمله بی‌مسئولیتی، منفعل بودن یا نبود شفافیت و پاسخگویی در انجام وظایف خود کوتاهی کرده باشند. واقعیت این است شورا‌های اسلامی به‌ندرت در مرکز توجه رسانه‌ها یا گفتمان‌های عمومی قرار گرفته‌اند. به همین دلیل، بسیاری از مردم شاید حتی نام این شورا‌ها را نشنیده یا از اختیارات و ظرفیت‌های آنها برای تأثیرگذاری بر مسائل محلی و منطقه‌ای بی‌اطلاع باشند. بااین‌حال طی سال‌های اخیر در رسانه‌های محلی و برخی پایگاه‌های خبری به این موضوع پرداخته شده که شورا‌های استانی در تصمیم‌گیری‌های بودجه‌ای یا رسیدگی به مشکلات زیربنایی مانند فاضلاب، جاده‌سازی، کشاورزی و محیط‌زیست مشارکت کرده‌اند.

در برخی گزارش‌ها از تلاش شورا‌ها برای برقراری ارتباط بین مردم و مدیران منطقه‌ای سخن گفته شده است، درعین‌حال به کمبود اختیارات اجرایی و نظارتی شورا‌ها و ضعف در پاسخگویی آنها نیز اشاره‌شده است. یکی از معدود طرح‌هایی که به نقش شورا‌های استانی در رسانه‌ها بازتاب یافته، طرح «تقویت نظارت مردمی بر پروژه‌های محلی» بوده است. در این طرح تأکید شده که شورا‌ها می‌توانند به‌عنوان بازوی نظارتی مردم بر پروژه‌های عمرانی و زیربنایی در استان‌ها عمل کنند و از بروز فساد یا هدررفت منابع جلوگیری کنند.

شورا‌های اسلامی برای هماهنگی با نهاد‌ها و سازمان‌های دولتی، از سازوکار‌های قانونی و تعاملات نهادی استفاده می‌کنند. این تعاملات شامل حضور در کمیته‌های برنامه‌ریزی استان، تصویب طرح‌های عمرانی و نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی است. یکی از مهم‌ترین ابزار‌های هماهنگی شوراها، عضویت در کمیته‌های مشترک استانی است که به آنها امکان مشارکت در تصمیم‌گیری درباره تخصیص بودجه و اجرای پروژه‌ها را می‌دهد. بااین‌وجود برخی از اعضای این شورا‌ها بر این باورند که اختیارات آنان به‌صورت کامل به رسمیت شناخته نمی‌شوند و نهاد‌های اجرایی همکاری لازم را با آنان ندارند یا تصمیماتشان را نادیده می‌گیرند. به طور مثال در استان کردستان، شورای استان بر فعالیت ۳۳ شورای شهر، ۱۰ شورای شهرستان، ۱۶۰۰ شورای روستا و ۳۱ شورای بخش نظارت دارد، اما به گفته رئیس شورا، اختیارات آنها به طور کامل واگذار نشده و اغلب در تصمیم‌گیری‌ها به حاشیه رانده شده‌اند. شورای کامیاران و سروآباد ابطال شده‌اند، درحالی‌که دلیل این ابطال به شورا اعلام نشده است. به گفته وی بودجه شورای استان نیز ناکافی است. حتی سهم ۲ درصدی بودجه شورا‌های شهر به آن پرداخت نمی‌شود. همچنین، همکاری لازم بین شورا‌های شهر و شورای استان در اجرای طرح‌های عمرانی و فرهنگی وجود ندارد. از اظهارات بالا می‌توان چنین استنباط کرد که گاهی اوقات ملاحظات سیاسی و فشار‌های بیرونی بر شوراها، استقلال آنها را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد.

رابطه شورا‌ها با نهاد‌های اجرایی، به‌ویژه شهرداری‌ها و استانداری‌ها، در بسیاری از موارد از هم‌راستایی و هماهنگی کافی برخوردار نیست. این عدم هماهنگی می‌تواند موجب کاهش اثربخشی شورا‌ها شود. برخی از اعضای شورا‌های موصوف اذعان دارند که عدم آموزش اعضای شورا‌ها و در نتیجه عدم اطلاع کافی آنها از قوانین، نقطه‌ضعف بزرگی محسوب می‌شود که برای ارتقای جایگاه این نهاد، این نقیصه باید مرتفع شده و آموزش‌های لازم قبل از نمایندگی به مجموعه شورا‌ها داده شود. این موانع باعث کاهش اثربخشی شورا‌ها در نظارت و تصمیم‌سازی محلی می‌شود و گاه به تضاد منافع میان شورا‌ها و نهاد‌های اجرایی منجر می‌گردد. طبق آخرین آمار، سال ۱۴۰۲ بیش از ۲۶۶ شکایت علیه مصوبات این شورا‌ها در دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده که ۱۶۶ مورد از آن به ابطال مصوبه ختم شده است.

بررسی‌ها همچنین نشان می‌دهد شیوه اطلاع‌رسانی از عملکرد شورا‌های مذکور از شفافیت مطلوبی برخوردار نیست. از میان ۳۰ شورای استان تنها ۴ شورا پایگاه اطلاع‌رسانی آنلاین دارند. همچنین تعداد اندکی از شورا‌های شهرستان پایگاه اطلاع‌رسانی آنلاین ایجاد کرده یا حضوری در شبکه‌های اجتماعی دارند. همچنین، فرایند انتخاب اعضای این شورا‌ها نیز کمتر اطلاع‌رسانی و معرض دید عموم انجام می‌شود. علاوه بر این، عدم شفافیت در قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی و مشکلات هماهنگی میان شورا‌ها و نهاد‌های اجرایی، فرایند‌های تصمیم‌گیری را پیچیده و مبهم می‌کند. گرچه شورای‌عالی استان‌ها پایگاه اطلاع‌رسانی به‌روز و مرتبی دارد و رویداد‌ها و فعالیت شورا‌های استان را پوشش می‌دهد. قدرمسلم میزان توجه به شورا‌های اسلامی از سوی مردم، رسانه‌ها و همچنین سیاست‌مداران چه در سطح ملی و چه در سطح محلی می‌تواند تحولی در سطح عملکرد این شورا‌ها ایجاد کند. اطلاع از وظایف، اختیارات و ابزار‌های نظارتی شورا‌های اسلامی برای مردم روشن می‌سازد این شورا‌ها پل ارتباطی میان آنها و مدیران محلی هستند و می‌توانند در نظارت بر پروژه‌ها و بودجه‌های استانی و انتقال مشکلات منطقه به مدیران ارشد نقش ایفا کنند. همچنان که این شورا‌ها می‌توانند سطح شفافیت را از طریق اطلاع‌رسانی منظم و ارتباط با رسانه‌ها را ارتقا بخشند و توجه رسانه‌ها را به مسائل منطقه خود جلب کنند.