بودجه‌ ۱۴۰۰ ادامه‌ مسیر غلط ۵۰ سال گذشته است/ ماجرای کسری ۵۲۰ هزار میلیارد تومانی لایحه

اقتصاد۲۴ - محمد قاسمی پژوهشگر اقتصادی و کارشناس بودجه که با موضوع «بررسی نسبت نفت با لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۴۰۰» در صفحه اینستاگرام موسسه دین و اقتصاد سخن می‌گفت، به نکته‌ی تعبج آور لایحه بودجه اشاره کرد و گفت: در چند وقت اخیر که لایحه‌ی بودجه‌ی ۱۴۰۰ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، با نکته‌ی تعجب آفرینی مواجه شدیم. آن هم اینکه انگار برای اولین بار نفت در کشور کشف شده و گروهی در لحاظ کردن منابع حاصل از صادرات نفت چنان ابتکاری به خرج دادند که بی‌سابقه است و این موضوع به عنوان یک نقطه‌ی قوّت مطرح می‌شود. از دیدگاه من فوق العاده این بحث انحرافی و خطرناک است. به همین جهت زمانی که آقای دکتر مومنی پیشنهاد کردند به موضوع لایحه بودجه ۱۴۰۰ بپردازیم، خدمت ایشان عرض کردم ما از زاویه‌ی تجربه‌ی تاریخی به این بحث نگاه کنیم و حداقل هشداری که از دیدگاه علمی می‌تواند بیان شود این است که جای متهم و شاکی عوض نشود.

این پژوهشگر بودجه ریزی ادامه داد: به این نکته‌ی مهم برگردیم که از دهه‌ی ۵۰ تا به حال مجموعه‌ای از کارشناسان محترمی که در مراکز تصمیم‌گیری بودند

دکتر قاسمی ادامه داد: برای اینکه این کار انجام شود همان گونه فرمودند یک کار تحقیقی در قالب پایان نامه توسط خانم تاجیک انجام شد که دانشجوی بسیار کوشا هست. بنده راهنما بودم و آقای عبد الرسول قاسمی مشاور بود. قصد داشتیم بدانیم از سال ۱۳۲۷ که تاریخ رسمی برنامه‌ریزی در ایران هست تا به حال در ایران چه نگاهی به نفت و تزریق منابع نفتی وجود داشت؟ من سعی می‌کنم در حد حوصله‌ی جلسه بیاناتی عرضه کنم و بعد به بحث بودجه سال ۱۴۰۰ برگردیم. متأسفانه امکان دیدن پاورپوینت نداریم. بعداً پاورپوینت روی سایت مؤسسه قرار داده می‌شود. شما رجوع بفرمایید و اگر نسبت به این موضوع نقدی دارید ما را برای کار‌های تکمیلی راهنمایی کنید.

عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی گفت: مسئله این که در طول تاریخ حدود ۷۲ ساله‌ای که برنامه‌ریزی کردیم همیشه این بحث مطرح بوده که نحوه‌ی استفاده از منابع نفت چگونه باید باشد تا نتیجه‌ی بهینه‌ای داشته باشیم. اساساً تشکیل هیئت عالی برنامه‌ریزی در کشور و بعداً خود سازمان برنامه و سازمان برنامه و بودجه همگی به دنبال یکی از موارد مهمی بودند که می‌خواستند شکل بهینه‌ای برای این سؤال پیدا کنند. ما سعی کردیم بدانیم با بررسی همه‌ی برنامه‌ها نگاه‌ها چه بوده است.

قاسمی ادامه داد: برنامه‌ی اول، دوم، سوم، چهارم و پنجم عمرانی قبل از انقلاب را خواهید دید. در آن زمان پول نفت به سه جزء اساسی تقسیم می‌شد. در برنامه‌ی اول عملکرد‌ها را دیدیم. این کار سختی بود که بخواهیم در طول دوره‌ی زمانی طولانی داده‌ها را بدست بیاوریم و منظم کنیم، ولی با تلاش خانم تاجیک این کار انجام شد. در برنامه‌ی اول در عمل ۶۷ درصد منابع حاصل از صادرات نفت از طریق سازمان برنامه به برنامه اختصاص یافت؛ ۲۹ درصد وارد بودجه‌ی عمومی دولت شد و حدود ۴ درصد هم شاه تصمیم می‌گرفت که در اینجا تحت عنوان سهم تصمیم گیری متمرکز آوردیم.

وی گفت: در برنامه‌ی عمرانی دوم سهم سازمان برنامه ۳۷ درصد، سهم دولت ۴۴ درصد- برای هزینه‌های جاری توسط وزارت دارایی وارد بودجه می‌شد؛ سهم تصمیم‌گیری تمرکز ۱۸ درصد بود. در هر برنامه کمی سهم سازمان ضعیف شد. در برنامه‌ی سوم عمرانی با قوی‌تر شدن سازمان برنامه سهم اجرای برنامه‌های عمرانی با منابع حاصل از صادرات نفت، سهم سازمان برنامه ۴۵ درصد، سهم دولت ۵۴ درصد و سهم تصمیم‌گیری متمرکز ۱ درصد شد. در برنامه‌ی چهارم سهم سازمان برنامه ۳۷ درصد، سهم دولت ۵۳ و تصمیم‌گیری متمرکز ۴ درصد شد.

بیشتر بخوانید: علامت نگران کننده بودجه ۱۴۰۰

دکتر قاسمی گفت: از سال ۵۲ به بعد در برنامه‌ی عمرانی پنجم عملاً وارد دوره‌ای شدیم که بودجه و برنامه در قالب یک سازمان آمدند و از سوی دیگر یک اتفاق مهم افتاد؛ عملاً سهم برنامه جدا نمی‌شد و مستقیم وارد بودجه‌ی کل کشور می‌شد و بدین ترتیب در عمل شاهد بودیم ۸۲ درصد درآمد نفت وارد بودجه‌ی عمومی شد و ۱۸ درصد سهم تصمیم‌گیری متمرکز بود. بعد از انقلاب تا برنامه‌ی سوم همین روال ادامه داشت بدین معنا پول نفت مستقیم وارد بودجه‌ی کشور می‌شد. در برنامه‌ی سوم و چهارم حساب ذخیره‌ی ارزی تشکیل شد و فرض بر این بود منابع حاصل از نفت از سقفی که در بودجه تعیین می‌شود وارد بودجه شود مازاد بر آن به حساب ذخیره‌ی ارزی ریخته می‌شود. در عمل اتفاقی که افتاد اینکه ما شاهد بودیم در این دو برنامه حدوداً ۵۱ درصد از درآمد‌های نفتی مستقیم در بودجه وارد شد، ۳۵ درصد به حساب ذخیره‌ی ارزی وارد شد و ۱۴ درصد درباره‌ی این کار‌ها تصمیم‌گیری‌های فرا بودجه‌ای انجام شد. اما از همان رقمی که وارد حساب ذخیره‌ی ارزی شده بود در عمل دولت دو مرتبه ۸۹ درصد از آن را در بودجه آورد و مورد استفاده قرار داد و فقط ۱۱ درصد به بخش غیر دولتی تسهیلات داده شد. پس عملاً شاهدیم اگر چه حساب ذخیره‌ی ارزی تشکیل شد، اما عمده‌ی منابع حاصل از نفت مستقیم وارد بودجه‌ی عمومی می‌شد یا اول با یک واسطه به حساب ذخیره‌ی ارزی وارد می‌شد و بعد در بودجه‌ی عمومی مورد استفاده قرار می‌گرفت.

قاسمی افزود: این تجربه در برنامه‌ی پنجم موجب شد قاعده قبلی که حساب ذخیره ارزی اشتباه تلقی شود و ما صندوق توسعه ملّی تشکیل دهیم و از اول بگوییم بخشی از منابع حاصل از نفت و صادرات گاز و فرآورده‌های نفتی وارد صندوق کنیم و مابقی سهم دولت و شرکت ملّی نفت باشد. در اینجا بیانی که انجام شد اینکه می‌خواهیم به درآمد‌های نفت و گاز تغییر نگاه دهیم و بخشی از آن را تبدیل به منابع و سرمایه‌های زاینده‌ی اقتصادی کنیم. فرض بر این بود به تدریج سهم صندوق توسعه ملّی سالانه ۳ درصد اضافه شود. ما باز هم شاهد بودیم ابتدا منابع به صندوق توسعه ملّی واریز می‌شد و سپس به دلیل اینکه قباحت موضوع در برنامه‌های قبلی از بین رفته بود دو مرتبه از محل صندوق توسعه ملّی فرا بودجه‌ای و بودجه‌ای برداشت می‌شد و صرف امور دولت می‌شد.

این پژوهشگر بودجه ریزی در یک جمع بندی کلی گفت: اگر بخواهیم خلاصه سازی کنیم به نظر می‌رسد به لحاظ تصمیم‌گیری درباره‌ی استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت در کشور دو دوره داشتیم؛ در دوره‌ی ۱۳۲۷ تا ۱۳۵۰ بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت وارد بودجه نمی‌شد، مستقیم توسط هیئت عالی سازمان برنامه صرف عمران و توسعه کشور می‌شد بدین معنا بودجه‌ی اجرایی برنامه از منابع بودجه عمومی کشور مجزا بود. دوره‌ی دوم که از سال ۵۱ به بعد هست شاهد هستیم همه‌ی منابع حاصل از نفت به بودجه وارد می‌شد اگر چه از برنامه‌ی سوم به بعد ابتدا حساب ذخیره‌ی ارز و صندوق توسعه ملّی تشکیل دادیم تا مانع این کار شویم باز هم این کار موفقیت آمیز نبوده است؛ بنابراین از دیدگاه این پژوهش دو دوره درباره‌ی تصمیم‌گیری‌های منابع حاصل از نفت داشتیم.

وی ادامه داد: بعد از اینکه این دو دوره را تشخیص دادیم، این پژوهش بر مبنای شاخصی تحت عنوان شاخص عملکرد اقتصادی سعی می‌کند چهار برون داد مهم یک اقتصاد بدین معنا تورم، بیکاری، کسری بودجه و رشد تولید ناخالص را ترکیب کند و بگوید از دیدگاه من عملکرد اقتصاد با این چهار شاخص قابل اندازه‌گیری است. در اینجا نمی‌خواهیم درباره‌ی مبانی نظری صحبت کنیم، اما فرض بر این هست که نرخ رشد GDP معیاری برای اندازه‌گیری مجموع عملکرد اقتصاد، نرخ تورم معیاری برای عملکرد نظام پولی اقتصاد هست و بویژه از این حیث که در این کشور‌ها با پدیده‌ی تسلط سیاست مالی بر سیاست پولی روبرو هستیم برای کشور‌های صادرکننده‌ی نفت شاخص مهمی هست. بحث نرخ بیکاری به عنوان معیاری از اشتغال زایی و وضعیت درون گرا بودن تولید ملّی مهم است. نسبت کسری بودجه به GDP به عنوان معیاری از وضعیت مالی دولت است؛ بنابراین پژوهش چهار شاخص را با یک روشی ترکیب می‌کند.

وی ادامه داد: یک شاخص وزنی داریم که بر اساس انحراف معیار به چهار معیار وزن می‌دهد و وزن آن را بدست می‌آورد. بر اساس این وزن‌ها شاخص وزنی EPI را حساب می‌کند. یک میانگین ساده هم داریم که فرض می‌کند بیکاری، کسری بودجه، تورم و رشد هم وزن هستند و به یک اندازه برای اقتصاد مهم‌اند. نوسان این‌ها قابل چشم پوشی است. با این دید شاخص EPI ساده حساب می‌کند. ما بر مبنای عملکرد اقتصاد ایران ۱۳۲۷ تا پایان ۱۳۹۶ این شاخص بدین معنا EPI ساده و EPI وزنی را محاسبه کردیم. نتیجه‌ی جالبی بدست آمد. در حقیقت نتیجه‌ی جالب اینکه عملاً بر مبنای رتبه بندی که انجام می‌دهد. ماکسیمم EPI ۱۱۰ است. پایین‌ترین از ۶۰ رتبه‌ی ضعیف می‌شود. از ۱۰۰ تا ۱۰۷ A، از ۹۰ تا ۱۰۰ B، از ۷۴ تا ۹۰ C، از ۶۰ تا ۸۰ D و پایین‌تر از ۶ F است. این پژوهش سال به سال رتبه بندی می‌کند و به شما امکان می‌دهد تا دوره‌های مختلف را بسنجید.

دکتر قاسمی گفت: موقعی که ما سنجیدیم از ۱۳۲۷ تا ۱۳۵۱ دیدیم میانگین شاخص EPI ساده ۱۰۲.۸ و شاخص EPI وزنی ۱۰۵.۲ هستند. در این دوره به هر حال رتبه A بود. از ۱۳۵۲ تا پایان ۹۶ EPI ساده ۷۶ و EPI وزنی ۸۰.۸ هستند. رتبه‌ی عملکرد اقتصاد ایران در دوره‌ی اول A بود و در دوره‌ی دوم C بود. علی‌رغم اینکه حسی می‌گفت این دو باید با هم متفاوت باشند، اما برای اطمینان آزمون آماری انجام دادیم تا بدانیم آیا دو میانگین با همدیگر متفاوت هستند یا نیستند؟ بدین نتیجه رسیدیم عملکرد این دو دوره کاملاً از دیدگاه آماری اثبات می‌شود متفاوت است. از اینجا به بعد می‌خواهیم وارد بحث‌های روز شویم. زمانی که دوره‌ی دولت‌ها را از هم جدا می‌کنیم. گفتیم از بعد انقلاب را کاری نداریم، بعد انقلاب از دولت سوم و چهارم دولت آقای مهندس موسوی تا دولت یازدهم دوره‌ها را از هم جدا کردیم.

وی گفت: من فقط EPI وزنی را می‌گویم که برای ما اهمیت بیشتری دارد. نمره‌ی دولت سوم و چهارم ۸۶.۱ با رتبه‌ی B شد. در دولت پنجم و ششم مرحوم هاشمی ۷۴.۳ با رتبه‌ی C شد. دولت هفتم و هشتم خاتمی با ۷۸.۲ +C شد. دولت نهم و دهم احمدی‌نژاد ۷۹.۴ +C شد. دولت یازدهم ۷۴.۶ C شد؛ بنابراین دولت سوم و چهارم بهترین عملکرد اقتصادی را داشتند طبق شاخصی که قابل اندازه‌گیری است.

این پژوهشگر بودجه ریزی گفت: در اینجا با سؤال دوم هم مواجه هستیم؛ عملکرد‌هایی که بدست آوردیم با چقدر پول نفت بود؟ هر کدام از این دولت‌ها در مجموع منابع حاصل از نفت متفاوت بودند به طور مثال در اختیار دولت سوم و چهارم ۱۱۰ میلیارد دلار، دولت پنجم و ششم ۱۰۱ میلیارد دلار، دولت هفتم و هشتم ۱۵۷ میلیارد دلار، دولت نهم و دهم ۶۱۸ میلیارد دلار و دولت یازدهم ۲۸۰ میلیارد دلار بود؛ بنابراین این‌ها متفاوت بودند. زمانی که می‌گوییم دولت سوم و چهارم رتبه‌ی B داشتند بدین معنا به لحاظ نرخ تورم، میانگین نرخ بیکاری، نرخ رشد اقتصادی، نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی رتبه‌ی B آورده با کمترین دلار در اختیار و بالأخره یادمان هست که دوره‌ی جنگ هم بود.

دکتر قاسمی ادامه داد: من می‌خواهم وارد این بحث شوم که چرا این دیدگاه مهم هست؟ چرا ما بحث را از اینجا شروع کردیم؟ واقعیت اینکه در ایران دولت به یک منبع به نام درآمد‌های نفتی وصل هست. می‌دانیم درآمد‌های نفتی درست، اول از همه بودجه را تحت تأثیر قرار می‌دهد، اما کارکرد کل اقتصاد به دو جهت تحت تأثیر بودجه و درآمد نفتی است. یکی اینکه از محل درآمد‌های نفتی مستقیم تجارت خارجی ما متأثر می‌شود و از این طریق وارد نهاد‌ها می‌شود و کل بخش تولید را تحت تأثیر قرار می‌دهد. در سمت تقاضا واردات و صادرات تحت تأثیر هست که کارکرد اول می‌شود. کارکرد دوم اینکه عدد حاصل از صادرات بنیانگر همه‌ی واقعیت اقتصاد نیست.

وی گفت: به طور سنتی ما تقریباً بین چهل تا پنجاه درصد از تولید نفت را به اقتصاد تزریق کردیم که در این محاسبات نیست. باید حواسمان باشد بخش انرژی از این جهت هم در اقتصاد اثر می‌گذارد. مدام بین اقتصاددان‌ها این مسئله وجود داشت که شکل بهینه‌ی استفاده از منابع حاصل از نفت چیست؟ بر اساس تجربه‌ی بومی ایران می‌توانیم پاسخ دهیم تا جایی که برنامه‌های عمرانی جدّی داشتیم و منابع آن مستقل از بودجه‌ی عمومی بود و بخشی از منابع گرچه حتی اندک قبل از اینکه وارد سازوکار‌های سیاسی تصمیم‌گیری‌های بودجه‌ای شود و طبقه‌ی یقه سفید را مجزا از بقیه‌ی مردم که در نظام بروکراسی به عنوان کارمندان دولت هستند درست کند به نظر می‌رسد عملکرد اقتصاد طبق این مطالعه قابل دفاع بوده است.

استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی گفت: حداقل در دوره‌ی دولت سوم و چهارم بودجه‌ی ارزی را از بودجه ریالی جدا می‌کردیم و بر ارز‌های نفتی یک مدیریت مجزایی صورت می‌دادیم تجربه‌ی عملکرد اقتصادی موفق‌تر بود. همه‌ی دوستانی که می‌شنوند و تجربه‌ی بودجه‌ای دارند می‌دانند در ایران تراز‌های بودجه‌ای کاملاً صوری است بدین معنا علی‌رغم اینکه از سال ۸۱ گفتیم نظام طبقه‌بندی بودجه‌ای آمار‌های مالی دولت GFS را پذیرفتیم و می‌خواهیم سه تراز بودجه‌ای درست کنیم و منابع حاصل از صادرات نفت و گاز در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای بگذاریم. زیر آن بنویسیم تملک دارایی سرمایه‌ای داریم که همین طرح‌های عمرانی هستند پس فرض بر این بود منابع حاصل از صادرات نفت باید سرمایه‌گذاری شود، اما در عمل زمانی که درآمد‌های نفتی را وارد بودجه می‌کنیم؛ به دلیل اینکه بودجه‌ی ارزی و ریالی جدا نیستند، اول با درآمد‌های حاصل از صادرات نفت حقوق کارکنان و بازنشستگان را می‌دهیم و سپس صرف کالا‌ها و خدمات مورد نیاز دولت می‌کنیم.

وی گفت: از سال ۹۴ به بعد اولویت دوم بازپرداخت روز به روز اضافه‌تر بدهی‌های دولت آمد. اگر چیزی زیاد آمد سرمایه‌گذاری می‌کنیم. اساساً منطق تراز‌های بودجه رعایت نشده است. بدین ترتیب اتفاقی که در بودجه‌ی ۱۴۰۰ افتاد این است که با افتخار می‌گوییم ۲.۳ میلیون بشکه با ۴۰ دلار صادر می‌کنیم و به شکل مفروض ضربدر یازده و پانصد می‌کنیم که ۳۳.۶ میلیارد دلار درآمد ارزی می‌شود، ۲.۹ میلیوت متر مکعب خالص صادرات گاز هست. حدود ۵.۳ درصد سهم شرکت نفت هست که به نحوی از طریق سازوکار‌های اداری به اقتصاد تزریق می‌شود و عمده‌ی باقی مانده‌اش را در بودجه استفاده می‌کنیم و بعد می‌گوییم کار خیلی مثبت و مفیدی در بودجه انجام دادیم.

دکتر قاسمی گفت: در یک جمله می‌توان گفت بودجه‌ی ۱۴۰۰ ادامه‌ی مسیر غلط ۵۰ سال گذشته است به استثناء دوره‌ای که بودجه‌ی ارزی و ریالی را جدا می‌کردیم. اگر بخواهیم از این دید به ماهیت بودجه‌ی ۱۴۰۰ نگاه کنیم، مشاهده می‌کنیم که مصارف عمومی ۸۴۰ هزار میلیارد تومان، اما منابع سالم که درآمد‌های مالیاتی، گمرکی، فروش کالا و خدمات و... هستند ۳۲۰ هزار میلیارد تومان است؛ بنابراین کسری بودجه‌ی ساختاری نزدیک ۵۲۰ هزار میلیارد تومان دارد. چگونه ۵۲۰ هزار میلیارد تومان پوشش داده شده است؟

وی گفت: قبل از نامه‌ی اخیری که بیان شد باید اصلاحاتی درباره‌ی برنامه از صندوق توسعه‌ی ملّی توسط مقام معظم رهبری صورت بگیرد، کاری که صورت گرفت این بود که از ۵۲۰ هزار میلیارد تومان حدود، ۲۰۰ هزار میلیارد تومان نفت و گاز صادر می‌کنیم، ۷۵ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان هم از صندوق توسعه ملّی برداشت می‌کنیم، ۷۰ هزار میلیارد تومان پیش فروش نفت انجام می‌دهیم. نزدیک ۳۴۵ هزار میلیارد تومان نفت، ۲۵ هزار میلیارد تومان فروش اموال، ۹۵ هزار میلیارد فروش سهام شرکت‌های دولتی، ۵۵ هزار میلیارد تومان اوراق مالی است؛ بنابراین کسری بودجه‌ی ساختاری ۵۲۰ هزار میلیارد تومانی به تنهایی ۳۴۰ هزار میلیارد تومان از نفت و ۹۵ هزار میلیارد تومان هم از فروش سهام شرکت‌های دولتی و ۵۵ هزار میلیارد تومان هم اوراق تعهدزا است. واقعیت ارقام بودجه خیلی از عدد ۸۴۰ هست.

وی گفت: یک رقم ۹۰ هزار میلیارد تومان دیگر هم فروش سهام شرکت‌های دولتی است که آن را در سقف بودجه نیاوردیم در حالی که قرار است بابت همسان سازی حقوق بازنشستگان و بابت پرداخت انواع و اقسام هزینه‌های پرسنلی دولت فروخته شود. یادمان باشد دولت حول و حوش ۲۲۰ هزار میلیارد تومان هم هزینه دارد که باز در این رقم نیاورده‌ایم؛ بنابراین هزینه‌های واقعی دولت چیزی حول و حوش ۱۰۰ هزار هزار میلیارد تومان است.

دکتر قاسمی ادامه داد: مابقی تبصره‌ی ۱۴ می‌شود که باز از محل فروش داخلی فرآورده‌های نفتی است؛ بنابراین اینکه ما واقعیات تاریخی کشور را نادیده بگیریم و یکباره احساس کنیم فتحی صورت گرفته قابل قبول نیست. من وارد بحث نشدم که آیا می‌توان دو میلیون و ۳۰۰ بشکه نفت صادر کرد؟ ابداً کاری به بحث‌های سیاسی نداشتم بلکه بحث صرفاً اقتصادی انجام می‌دهم بر مبنای مطالعه‌ای که انجام شد. باید از آقای عبدالرسول قاسمی تشکر کنم که نقش مهمی در به نتیجه رساندن این کار داشت.

عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی گفت: ما نباید تجربه‌ی تاریخی را نادیده بگیریم و به یکباره بگوییم همه‌ی مشکلات حاصل از ورود این گونه منابع صادرات از صادرات نفت و گاز به بودجه است که عوارضی مانند بیماری هلندی و همراه کردن چرخه‌ی اقتصادی کشور و... از این رو داشت و چیزی که اساس خیلی از مشکلات امروز هست را نادیده گرفت. بودجه این عوارض را تشدید می‌کند.