عدد گمشده بودجه پایتخت

اقتصاد۲۴ - مخارج «تهران ۱۴۰۰» برخلاف شکل متعارف بودجه شهر‌های مدرن، بازهم بر «فروش دارایی‌های شهر» بنا نهاده شد. سهم مالیات ناعادلانه در بودجه پایتخت - انواع عوارض ساخت‌وساز - قرار است به بیش از ۴۲ درصد افزایش یابد. فارغ از رکود سنگین ساخت‌وساز - که ریسک وصول اصلی‌ترین درآمد در بودجه شهر را بالا نشان می‌دهد - تکیه بر این عوارض، «اقتصاد شهر» را دوباره از آثار مثبت مالیات بر ثروت محروم می‌کند. «شارژ شهری» یا همان «عوارض نوسازی» مصداق بارز مالیات بر ثروت است؛ چون در صورت شیفت مدیریت‌شهری به تقویت واقعی این عوارض، مالکان املاک لوکس در مناطق برخوردار، متناسب با میزان استفاده (بیشترین بهره‌برداری) از امکانات شهر، مالیات بیشتری می‌پردازند و دست‌کم یک‌سوم بودجه از این محل تامین می‌شود. سهم «شارژ شهری» در بودجه شهر‌های توسعه‌یافته، حدود ۴۰ درصد است.، اما به خاطر این سهم گمشده در بودجه تهران، بدترین منبع مالی که در ظاهر از جیب سازنده‌ها تامین می‌شود به اقشار کم‌درآمد در بازار مسکن تحمیل خواهد شد.

عدد گمشده بودجه پایتخت

کتاب دخل و خرج تهران ۱۴۰۰ نهایی و به پارلمان محلی پایتخت ارائه شد. عدد رسمی بودجه شهر تهران ۱۴۰۰، در لایحه‌ای که شهرداری تهیه و تنظیم کرده معادل ۴۷ هزار و ۶۸۶ هزار میلیارد تومان است که نسبت به عدد رسمی بودجه مصوب سال ۹۹ معادل ۵۶ درصد رشد پیدا کرده است. بررسی تصویر کلی لایحه بودجه ۱۴۰۰ و مقایسه با بودجه سال جاری و سال‌های گذشته، نمایانگر یک تفاوت بزرگ در بودجه‌ریزی شهرداری برای سال آتی است که یک گام بزرگ شفافیت در حوزه دخل و خرج پایتخت محسوب می‌شود. بودجه سالانه شهرداری تهران از سه جزء اصلی تبصره‌ها، منابع و مصارف کلی و بودجه شرکت‌ها و سازمان‌ها تشکیل می‌شود. اگرچه ظاهر بودجه امسال در حوزه تبصره‌ها نسبت به سال‌های گذشته تفاوتی ندارد، اما به نظر می‌رسد در واقعیت یک تفاوت اصلی نسبت به سال‌های گذشته پیدا کرده است.

در کتاب بودجه شهرداری تهران سالانه در بخش تبصره‌ها یکسری ارقام فضایی، بدون پشتوانه و تکالیف قابل اغماض آورده می‌شود که به دلیل پیش‌بینی در بخش تبصره‌ها، هیچ تعهدی در مدیریت شهری برای انجام آن وجود ندارد. حتی در سال‌هایی که ارقام پیش‌بینی شده برای عمل به تکالیف تبصره‌ها نیز محقق می‌شود ممکن است به‌صورت ۱۰۰ درصدی به آن تعهد عمل نشود. در لایحه بودجه ۱۴۰۰ شهرتهران نیز بیش از ۱۱ هزار میلیارد تومان در قالب تبصره‌ها پیش‌بینی شده است بنابراین رقم بودجه پیش‌بینی‌شده برای سال آتی بدون احتساب رقم تبصره‌ها حدود ۳۶ هزار میلیارد تومان و با احتساب این رقم به بیش از ۴۷ هزار میلیارد تومان می‌رسد. نکته و تفاوت تنظیم و تدوین لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ با بودجه سال‌های گذشته آن است که رقم این تبصره‌ها به‌طور رسمی در قالب لایحه بودجه گنجانده شده است. معاونت برنامه‌ریزی شهرداری تهران اعلام کرده است علت گنجانده شدن رقم ۱۱ هزار میلیارد تومانی تبصره‌ها در لایحه بودجه ۱۴۰۰ آن است که شهرداری تهران در سال آتی به اجرای تبصره‌ها همچون تکالیف سایر ردیف‌های بودجه‌ای متعهد است.

گذشته از گام بزرگ در ایجاد شفافیت بودجه‌ای، نکات دیگری در حوزه ایجاد شفافیت در لایحه بودجه نیز به چشم می‌خورد. یکی از بخش‌ها، گنجاندن درآمد ناشی از «قطع اشجار» است که معادل ۳۰۰ میلیارد تومان برای آن پیش‌بینی شده است. این درآمد اگرچه سال‌های گذشته نیز اخذ می‌شد، اما رقمی از آن در لایحه بودجه ثبت نمی‌شد.

یکی دیگر از نقاط موردتوجه لایحه بودجه ۱۴۰۰، رشد قابل توجه رقم بودجه نسبت به سال جاری در شرایطی است که بودجه مصوب امسال تحت شرایط خاص اقتصادی در برش ۹ ماهه، کمتر از ۸۰ درصد محقق شده است؛ بنابراین این سوال وجود دارد: «در شرایطی که بودجه امسال در پایان ۹ماهه، کمتر از ۸۰ درصد محقق شده و چشم‌اندازی برای بهبود اوضاع کسب و کار‌ها وجود ندارد، رشد ۵/ ۱ برابر بودجه اداره پایتخت در سال ۱۴۰۰ چه مفهومی می‌تواند داشته باشد؟» هرچند پاسخ مشخصی به این سوال وجود ندارد، اما مدیریت شهری معتقد است: این میزان رشد واقعی بودجه نیست و اگر در مقطع کنونی رشد پیش‌بینی در دخل پایتخت اتفاق نیفتد سال آینده در اداره و توسعه شهر مشکلات جدی به وجود خواهد آمد.

بررسی جزئیات ارقام لایحه بودجه ۱۴۰۰ شهر تهران نشان می‌دهد: در سال آینده نقش بسازوبفروش‌ها و فعالان ساختمان به شکل نجومی در اداره شهر با افزایش مواجه شده است. به‌طوری‌که سهم این گروه حدود ۳۳درصد بودجه سال جاری به بیش از ۴۲ درصد در سال آینده ارتقا پیدا کرده است. درواقع می‌توان گفت: خرج اصلی پایتخت در سال ۱۴۰۰ از جیب ساخت وساز‌های شهری تامین می‌شود؛ بنابراین پایتخت برای فروش مجوز تراکم مازاد و تغییر کاربری مجاز قرار است سال آینده دنده معکوس بکشد یعنی سرعت کسب درآمد از حوزه عوارض ساختمانی به‌عنوان موتور اصلی مالی شهرداری در سال آینده به شکل قابل توجه افزایش پیدا می‌کند. مجموع درآمد پیش‌بینی شده از محل انواع عوارض ساختمانی که در لایحه بودجه با سرفصل درآمدی «درآمد‌های ناشی از توسعه شهر» آورده شده از سه جزء اصلی شامل «عوارض صدور پروانه ساختمانی مسکونی و غیرمسکونی»، «عوارض بر پروانه ساختمانی مازاد بر تراکم پایه» و «عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی و توسعه شهری» تشکیل شده که قرار است در صورت تحقق دست کم ۲۰ هزار میلیارد تومان از منابع درآمدی سال آینده اداره پایتخت را تامین کند. درآمد پیش‌بینی شده از این محل نسبت به سال جاری حدود ۷۲ درصد افزایش پیدا کرده است. مجموع درآمد این سه ردیف در بودجه مصوب امسال حدود ۱۱ هزار و ۶۰۰ میلیارد تومان بوده است. جالب آنکه بیشترین میزان رشد مربوط به همین سه ردیف درآمدی بوده که می‌تواند نشان‌دهنده دنده معکوس (شتاب‌گیری) کسب درآمد از این ردیف‌ها باشد. از میان این سه جزء نیز بیشترین رشد مربوط به «ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی» (تغییر کاربری مجاز) بوده که نسبت به سال جاری حدود ۱۱۶ درصد رشد پیدا کرده است.

ازآنجاکه رکود ساختمانی شکل گرفته در پایتخت ناشی از ضربات تورمی بخش زمین، مصالح ساختمانی و... به احتمال زیاد در سال آینده نیز ادامه خواهد داشت و در بهترین حالت چشم‌انداز رشد خفیف در حوزه فعالیت‌های ساختمانی وجود دارد ابهام دیگری در حوزه تدوین لایحه بودجه وجود دارد که چطور ممکن است بیشترین محل تامین مالی در حوزه عوارض ساختمانی پیش‌بینی شده باشد؟ کارشناسان شهری معتقدند اگر پاسخ مدیریت شهری به این ابهام درخور نباشد بنابراین ریسک تامین مالی در سال ۱۴۰۰ برای اداره هزینه‌های پایتخت افزایش پیدا می‌کند. برای پاسخ به این ابهام ظاهرا مدیریت شهری برنامه جدیدی را در دستور کار دارد که تا حدودی می‌تواند این ریسک تامین مالی در سال آینده را کاهش دهد. گفته می‌شود مدیریت شهری برنامه‌ای دارد تا رگولاتوری بازار مسکن و ساخت وساز را با مدرن‌سازی فرمول عوارض ساختمانی در دستور کار قرار دهد. در قالب این برنامه قرار است عوارض ساخت وساز براساس مرغوبیت پلاک‌ها «متفاوت، منعطف و شناور» محاسبه و اخذ شود؛ یعنی اگر دو پلاک مسکونی مجاور یکدیگر در مناطق ۲۲گانه شهری پایتخت، به گونه متفاوت از سرانه‌ها و خدمات شهری استفاده می‌کنند به گونه‌ای که ارزش یک پلاک از پلاک مسکونی مجاور متفاوت شود، میزان عوارض پرداختی آن‌ها نیز متفاوت تعیین می‌شود. به تعبیری یک پلاک مرغوب با سطح بالاتری از سرانه‌های خدماتی، باید عوارض ساختمانی متفاوتی نسبت به سایر پلاک‌های مجاور پرداخت کند و بالعکس. اگر چنین فرمولی در نحوه محاسبه عوارض ساختمانی مدنظر قرار گیرد می‌تواند نقش مهمی در تنظیم بازار مسکن و ساخت وساز داشته باشد. در نتیجه اجرای چنین فرمولی، شهرداری حتی با وجود پایین‌ماندن سطح تیراژ ساختمانی (در حال‌حاضر تیراژ سالانه ساخت وساز از حدود ۲۰۰ هزار واحد در اوایل ۹۰ به کمتر از ۷۰ هزار واحد رسیده است) می‌تواند بخشی از منابع پیش‌بینی شده از این محل در لایحه بودجه را کسب کند.

یکی از اصلی‌ترین اجزای درآمد‌های پایدار و سالم در بودجه اداره شهر، منابع درآمد پیش‌بینی شده از محل مالیات ارزش افزوده است که در لایحه بودجه ۱۴۰۰ کمترین میزان رشد را در حدود ۱۷ درصد را به خود اختصاص داده است. رقم پیش‌بینی شده برای سال آینده از این محل معادل ۶ هزار و ۱۰۰ میلیارد تومان است. هرچند که از نگاه کارشناسان اقتصاد شهری بخشی از رشد اندک این درآمد طبیعی است، چراکه به واسطه رونق اندک کسب و کار‌های خدماتی و صنفی در شرایط شیوع ویروس‌کرونا، امکان کسب درآمد با رقم قابل‌توجه از این محل دشوار است.

اما شهروندان چگونه از بودجه سال آینده سهم می‌برند؟ یکی از محل‌هایی که شهروندان می‌توانند تفاوت در هزینه کرد شهرداری را سنجش کنند حوزه فضای سبز و نگهداشت شهر است. مطابق با لایحه بودجه ۱۴۰۰، هزینه خدمات شهری (در دو بخش توسعه‌ای و جاری) حدود ۶ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان است که نسبت به سال‌جاری حدود ۳۴ درصد افزایش داشته که نشان می‌دهد رشد آن از رشد کل رقم بودجه کمتر بوده است و می‌تواند از نکات قابل‌تامل لایحه بودجه باشد. در بخش مصارف هزینه‌هایی که قرار است صرف پروژه‌های شهر شود حدود ۲۰ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان است که نسبت به سال‌جاری حدود ۴۱ درصد رشد کرده است. نکته مهم آنکه بودجه پیش‌بینی شده برای توسعه مترو نسبت به سال‌جاری ۵۵ درصد رشد کرده، هرچند این رشد می‌تواند در نگاه اول قابل‌توجه باشد، اما به‌طور قطع باتوجه به هزینه‌های توسعه خطوط ریلی شهری، نمی‌تواند کفاف توسعه این بخش را به‌طور مناسب در سال آینده بدهد. بودجه توسعه اتوبوس نیز رشد ۹۸درصدی نسبت به امسال افزایش پیدا کرده است.

یکی از نکات قابل توجه دیگر در لایحه بودجه ۱۴۰۰ شهر تهران، آن است که شهرداری برای سال آینده پیش‌بینی حدود ۲ هزار و ۲۲۳ میلیارد تومان تامین منابع از محل فروش ملک کرده که نسبت به امسال معادل ۳۲ درصد رشد کرده است.

باتوجه به رشد میانگین ۶۰ تا ۷۰ درصدی قیمت ملک در سال‌جاری، کارشناسان پیش‌بینی می‌کنند احتمال رشد قابل‌توجه در بخش ملک در سال آینده تقریبا بعید است، از این‌رو می‌توان برداشت کرد که مدیریت شهری بیشتر روی تعداد بیشتر فروش املاک حساب کرده تا قیمت بالای ملک.

در بخش دیگری از این لایحه مشخص می‌شود شهرداری برای رشد کسب درآمد از محل طرح ترافیک برنامه‌ای ندارد چراکه رقم درآمدی مصوب برای سال جاری معادل ۴۵۰ میلیارد تومان عینا برای سال آتی نیز تکرار شده است.

کارشناسان اقتصاد شهری باتوجه به جزئیات اصلی درآمدی پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه ۱۴۰۰ تهران، تاکید می‌کنند: تکیه اصلی بر درآمد‌های حاصل از ساخت وساز، حکم جاده فرعی برای تامین هزینه‌های پایتخت را دارد. از نگاه آنها، جاده اصلی برای تامین منابع درآمدی سالم و پایدار، استفاده از روش‌های نوین درآمدی همچون ارائه سهام شرکت‌ها و سازمان‌ها در بورس، فروش اوراق به پشتوانه دارایی‌ها و... است. همچنین کارشناسان عنوان می‌کنند مدیریت شهری می‌تواند به‌جای شیفت کامل درآمدی بر حوزه عوارض ساخت وساز، به شکل دیگری از بازار ملک استفاده کند و آن افزایش سهم شارژ شهری است. برآورد‌ها نشان می‌دهد بیش از ۵ تا ۱۰ هزار میلیارد تومان از بودجه شهرداری می‌تواند از این محل تامین شود. این در حالی است که درآمد پیش‌بینی شده از محل عوارض نوسازی از ۷۵۰ میلیارد تومان در سال‌جاری با ۳۳ درصد افزایش به حدود هزار میلیارد تومان رسیده است که بسیار کمتر از رشد بودجه کل است. جالب آنکه میزان تحقق بودجه از این محل در برش ۹ ماهه حدود یک‌سوم (حدود ۲۶۵ میلیارد تومان) بوده است. آخرین تفاوت بودجه سال آتی نسبت به سال‌جاری نیز «پیش‌بینی یک بودجه مکمل» برای سال ۱۴۰۰ است که می‌تواند یک نقطه قوت برای دخل و خرج پایتخت در سال آینده محسوب شود. این بودجه با رقم ۲ هزار و ۲۷۴ میلیارد تومان پیش‌بینی شده که در صورت تصویب شورای‌شهر، بودجه اجرای ۳۲ پروژه اولویت محله‌ای از این محل تامین خواهد شد، ضمن آنکه فصل جدید و جداگانه دیگری نیز در لایحه بودجه تحت‌عنوان «بودجه مشارکت و سرمایه‌گذاری شهرداری تهران» آمده که در قالب آن ۱۷۱ پروژه مشارکتی پیش‌بینی شده است. این بخش در حال‌حاضر که بودجه شهرداری تهران توان تامین مالی پروژه‌های توسعه‌ای را ندارد، می‌تواند از طریق جلب مشارکت سرمایه‌ای توسعه شهری را کلید بزند.