امنیت غذایی زیر تیغ مداخله

اقتصاد ۲۴ -مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش رسمی با نقد دخالت‌های دولت در امور کشاورزی، اشکالات جدی به طرح جدید مجلس با عنوان «پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» وارد کرده است. ارزیابی این نهاد پژوهشی حاکی از این است که با این طرح، عملا امنیت غذایی زیر تیغ مداخله قرار می‌گیرد و نسبت به تبعات آن هشدار داده است. در این گزارش بر محدودسازی دخالت‌های دولت به‌خصوص در تعیین قیمت‌های دستوری برای نهاده‌ها و محصولات کشاورزی، حذف واسطه‌های غیرضرور، توانمندسازی تشکل‌ها، تدوین ضوابط و مقررات ضدانحصار تاکید شده است.

مانع زدایی از تولید در بخش کشاورزی با دخالت بیشتر دولت ممکن نیست. طرح «تقویت امنیت غذایی کشور و رفع موانع تولید کشاورزی» برای بار دوم از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس نقد شد. چکیده گزارش رسمی بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد با تصویب این طرح، امنیت غذایی زیر تیغ مداخله دولت خواهد رفت و ضرورت دارد به دور از شتاب زدگی اصلاح شود.

در فروردین سال‌جاری کمیسیون کشاورزی آب، منابع طبیعی و محیط زیست مجلس با توجه به اهمیت و نیاز بخش کشاورزی و امنیت غذایی و کاهش فرآیند بوروکراتیک صدور مجوز تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران، طرحی را با عنوان «تقویت امنیت غذایی کشور و رفع موانع تولیدات کشاورزی» برای پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی تهیه کرد. این طرح اوایل اردیبهشت ماه بعد از اصلاحاتی در کمیسیون کشاورزی تصویب شد. به دنبال تصویب کلیات آن در ۲۹ اردیبهشت ماه در صحن علنی، به دلیل نیاز به بررسی دقیق، به‌ویژه در خصوص اصلاحات ساختاری پیشنهادی، این طرح دو‌مرتبه به کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست ارجاع شد و در نهایت نیز پس از انجام اصلاحاتی در شور سوم توسط کمیسیون مذکور با ۱۴ ماده به تصویب رسید. اما بررسی تغییرات انجام شده نشان می‌دهد که برخی از مهم‌ترین ایراد‌های طرح مذکور، کماکان رفع نشده است. به همین دلیل بازوی پژوهشی مجلس با شناسایی دوباره ایراد‌های طرح، مجددا خواستار ارجاع طرح به کمیسیون کشاورزی شده و نسبت به تصویب این طرح با چارچوب فعلی هشدار داده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آشکارا تاکید دارد که طرح مجلس به شکلی جامع موضوع امنیت غذایی را مدنظر قرار نداده است. این نهاد پیش‌تر و در اواخر خرداد در گزارشی نسبت به تبعات گسترش نقش دولت در بخش کشاورزی هشدار داده بود. قبل از آن نیز روسای اتاق‌های بازرگانی ایران و تهران در دو نامه مجزا به رئیس مجلس شورای اسلامی، خواستار اصلاح طرح «تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولید کشاورزی» شده بودند. اخطار دوم مرکز پژوهشی مجلس در حالی صادر شده که این نهاد چالش‌هایی نظیر «دولت گرایی آشکار در بخش کشاورزی و تضعیف بخش خصوصی»، «مغایرت مفاد طرح با بسیاری از اصول قانون اساسی»، «استوار ساختن راه حل‌ها بر فرضیات غلط و مساله شناسی خطا»، «طراحی نهاد‌های جدید بدون توجه به اختیارات و وظایف نهاد‌های فعلی در حوزه‌های همسو» در کنار «ابهامات گسترده حقوقی در اصلاح فضای کسب و کار» را به عنوان بخشی از مشکلات جدی طرح مانع زدایی از تولید کشاورزی اعلام کرده است. این مرکز پژوهشی اعلام کرده به رغم اصلاحیه کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست بر طرح «تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولید کشاورزی» همچنان کلکسیونی از خطا‌های سیاستی در طرح مذکور وجود دارد. سند مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید دارد با توجه به ۷ راهکار و موضوع، می‌توان سیاستی برای بخش کشاورزی تدوین کرد که امنیت غذایی کشور تضمین شود.

بیشتر بخوانید: نقش تعدیل کننده آب بندان‌ها در جلوگیری از اثرات خشکسالی در شالیزار‌ها

بازوی پژوهشی مجلس با یادآوری تبعات قیمت‌گذاری دستوری و دخالت بیشتر دولت در بخش کشاورزی به کمیسیون کشاورزی توصیه کرده اصلاحات مدنظر مرکز در طرح پیشنهادی لحاظ شود تا در کنار تقویت نقاط مثبت قانون پیشنهادی، نقاط ضعف و چالش‌های اساسی آن نیز رفع شود. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد مفاد مختلف این طرح با اصول ۴۳، ۷۵، ۱۱۰ و ۱۳۸ قانون اساسی در تعارض است. در عین حال انتشار اصلاحیه طرح مجلس نشان می‌دهد انبوهی از ابهامات حقوقی در این سند وجود دارند که تصویب آن‌ها نه تنها به مانع زدایی از تولید کشاورزی منجر نخواهد شد که شرایط را برای فعالیت و سرمایه‌گذاری در این حوزه سخت‌تر خواهد کرد. از جمله این موارد می‌توان به افزایش مقرره‌های زائد، ایجاد سازمان‌های موازی، رواج مداخلات بی حاصل، تداخل وظیفه با نهاد‌های بالادستی، اعطای قدرت به برخی نهاد‌ها برای صدور مجوز در کنار قانونی کردن مداخله دولت در مسیر طبیعی تولید و قیمت‌گذاری اشاره کرد. مجموعه این خطا‌ها که به نظر می‌رسد باور اعضای کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست باشد، از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس در نقطه مقابل هدفی است که طرح پیشنهاد شده به دنبال آن است.

به رغم این دو هشدار و درخواست مکرر کارشناسان و تشکل‌های بخش خصوصی، خطا‌های طرح «تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولید کشاورزی» همچنان باقی مانده و اصلاحیه این طرح با انبوهی از ایراد به صحن علنی مجلس آمده است. ایراد بزرگی که با مطالعه اصلاحیه طرح و نیز گزارش دوم مرکز پژوهش‌های مجلس می‌توان به آن پی برد، ناآشنایی بانیان طرح با نحوه تدوین قانون یا اصرار بر ترویج خطا‌هایی است که ضرر آن‌ها پیش‌تر در کشور تجربه شده است. تذکر مرکز پژوهش‌های مجلس به بانیان طرح «تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولید کشاورزی» نیز حول این محور می‌گردد که طرح مجلس برای اصلاح فضای پرچالش کسب و کار در بخش کشاورزی فاقد رویکرد اساسی است. اعطای اختیار به «سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی» که موجب می‌شود تا فعالان بخش کشاورزی ملزم به اخذ مجوز از سازمان مذکور شوند موضوع دیگری است که مورد انتقاد جدی مرکز پژوهش‌های مجلس بوده است. در عین حال بسیاری از احکام طرح به جای مکلف کردن بدنه اجرایی به انجام امور پراهمیتی همچون خودکفایی، یکپارچه سازی اراضی، حمایت از فعالان کشاورزی و رفع موانع تولید در این بخش، دستگاه‌ها را به اجرای چنین اموری مجاز کرده است.

جمع بندی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که طرح تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولید کشاورزی پس از انجام اصلاحات ناکافی، در شور سوم توسط کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گرفته که تبعات سنگینی برای بخش کشاورزی و نیز حوزه آب و محیط‌زیست خواهد داشت.

از آنجا که این طرح ایراد‌های متعدد و اساسی، شکلی، ماهوی و حقوقی دارد و مواد ۲، ۱۱ و ۱۳ این قانون دچار خطا‌های جدی است، مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد کرده مصوبه مذکور با رعایت آیین نامه داخلی مجلس برای رفع ایراد‌ها با رعایت جامع نگری و به دور از شتابزدگی به کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست مجلس شورای اسلامی ارجاع شود. موضوعی که به نظر می‌رسد اجرای آن توسط کمیسیون مذکور تضمین شده نیست.

یکی از ایراد‌های طرح که در این گزارش به آن اشاره شده طراحی نهادی برای تنظیم بازار کشاورزی است که مرکز پژوهش‌های مجلس به مخالفت با آن برخاسته است. جدا از مسائل اقتصادی که آشکارا خطا بودن مداخله دولت در تنظیم بازار را نشان می‌دهد، در متن ماده یک مقرر شده است «ستاد تنظیم بازار محصولات کشاورزی» در راستای اعمال قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی در وزارت جهادکشاورزی تشکیل می‌شود. اصولا وضع قانون برای اجرای قانون دیگر به لحاظ حقوقی صحیحی به نظر نمی‌رسد. در حال حاضر نیز قانون تمرکز، کلیه اختیارات تجارت محصولات اساسی کشاورزی اعم از تنظیم بازار این کالا‌ها را به وزارت جهاد کشاورزی واگذار کرده است. حال اگر دولت با وضع مقرره ای، برخلاف قانون دائمی تمرکز وظایف، اقدام به قیمت‌گذاری کند، این موضوع باید از طریق ابزار‌های نظارتی از جمله هیات تطبیق مقررات مجلس پیگیری و رفع شود.

از دیگر چالش‌های اساسی طرح مجلس، ماده ۲ آن است که به تاسیس «سازمان سرمایه‌گذاری و تجارت کشاورزی ایران» مربوط بوده و زمینه ایجاد ساختار‌های ناکارآمد و موازی را ایجاد خواهد کرد. همچنین در ماده ۱۱کاربری اراضی حاصلخیز کشور ناشی از اصلاح تبصره ۴ ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مجاز دانسته شده که استثنا نکردن این زمین‌های حاصلخیز از اختصاص به واحد‌های صنایع تبدیلی و تکمیلی و امثال آن، مغایر بند ۹ اصل ۴۳ مبنی بر افزایش تولیدات کشاورزی، سیاست‌های کلی آمایش سرزمین، مبنی بر حفظ، احیا و بهره وری بهینه از سرمایه ها، منابع طبیعی تجدیدشونده و حفظ محیط‌زیست در طرح‌های توسعه و نیز بند‌های یک، ۵ و۶ سیاست‌های کلی محیط‌زیست، بند‌های ۲ و ۳ از سیاست‌های کلی منابع طبیعی و بند‌های یک و ۳ از سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی، مبنی بر مدیریت بهره برداری و حفاظت خاک است.

ماده ۱۳ طرح حاضر نیز فاقد رویکرد اساسی نسبت به اصلاح فضای پرچالش کسب و کار در بخش کشاورزی است. همچنین طرح حاضر کماکان نسبت به موضوعات بسیار مهمی همچون چابک سازی دولت و تمرکز آن بر وظایف نظارتی، هدایتی و توانمندسازی؛ رفع تعارض منافع و ایجاد شفافیت در ساختار بخش کشاورزی؛ واگذاری امور تصدی گرانه و توانمندسازی تشکل‌های مردمی و ساماندهی نظام‌های بهره برداری؛ حفظ حقوق کشاورزان؛ تقویت تولید محصولات اساسی در مناطق ویژه؛ مقابله با تغییر کاربری و پیشگیری از زمین خواری؛ تقویت بازرگانی داخلی و خارجی و تسهیل فرآیند راه اندازی کسب‌وکار و کاهش مخاطرات در راستای افزایش سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی رویکرد روشنی ندارد. حذف واسطه‌های غیرضرور از بازار محصولات کشاورزی نیز هرچند به صورت کلی مدنظر قرار گرفته، ولی شایسته آن بود که تکلیف روشن و الزام آوری برای استفاده از فضا‌های خالی موجود در شهر‌ها برای عرضه مستقیم پیش‌بینی می‌شد.

همچنین با توجه به ورود طرح مذکور به بحث ساختار‌ها و پیش‌بینی ایجاد یک ستاد و یک سازمان، باید قلمرو فعالیت آن‌ها به روشنی مشخص شود تا زمینه توسعه بیش از پیش دخالت دولت در امر تصدی گری و رقابت شرکت‌های دولتی با بخش خصوصی فراهم نشود.

تشکیل «سازمان سرمایه‌گذاری و تجارت کشاورزی ایران» در ماده ۲ طرح حاضر، در نتیجه ایراد‌های مطرح شده در صحن علنی مجلس در خصوص دلایل ایجاد سازمان بازرگانی و سرمایه‌گذاری کشاورزی ایران و سپس «سازمان توسعه تجارت کشاورزی» و با اصرار کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست پیشنهاد شد. این در حالی است که سرمایه‌گذاری و تجارت دو حوزه تخصصی و مجزا هستند و تجمیع آن‌ها در یک سازمان منطقی نیست و منجر به ناکارآمدی و عدم‌تحقق اهداف متصور برای آن خواهد شد.

علاوه بر این، ضروری است که در این طرح برخی از جزئیات ناظر بر ساماندهی روند‌های فعلی با رویکرد تحقق امنیت غذایی و افزایش تاب آوری کشور در شرایط تحریمی (با فرض ماندگاری تحریم ها) مورد تاکید بیشتری قرار گیرد. استقرار مناطق ویژه امنیت غذایی با مشارکت و رضایت مالکان، به منظور تمرکز اقدامات حمایتی از خودکفایی در محصولات اساسی در اراضی کشاورزی حاصلخیز و آبی در این خصوص بسیار حائز اهمیت است. عبارت «امنیت غذایی» به مفهوم آن است که تمامی افراد، در همه زمان ها، توانایی دسترسی فیزیکی و اقتصادی به مقدار کافی از مواد غذایی سالم و مغذی که نیاز‌ها و ترجیحات غذایی برای زندگی سالم و فعال آن‌ها را تامین کند، داشته باشند. طرح حاضر به شکل جامعی این ابعاد را مدنظر قرار نداده و بهتر است عبارت مذکور از عنوان طرح حذف شود.

نهایت اینکه پشتیبانی و رفع عملی موانع تولید کشاورزی مستلزم ورود جدی به هفت مساله است. موضوعاتی همچون تغییر جهت سیاست‌ها از «تامین غذای ارزان برای مصرف‌کننده شهری» به حمایت همزمان از «تولیدکننده روستایی و مصرف‌کننده»، «محدودسازی دخالت‌های دولت در تعیین قیمت‌های دستوری برای نهاده‌ها و محصولات کشاورزی»، «حذف واسطه‌های غیرضرور از طریق فراهم سازی امکانات عرضه مستقیم محصولات کشاورزی»، «توانمندسازی تشکل‌ها از طریق ارتقای صلاحیت و شایستگی مدیران آنها»، «تدوین ضوابط و مقررات ضدانحصار در زمینه فعالیت‌های تشکل‌ها» و «افزایش نقش آفرینی تشکل‌ها در توسعه کشاورزی قراردادی» و «سهم بری مستقیم کشاورزان از ارزش افزوده نهایی زنجیره ارزش» از مواردی هستند که توجه به آن‌ها در طراحی سیاست مناسب برای بخش کشاورزی ضروری است. مواردی که توجه به آن‌ها در یک سیاست، نه تنها می‌تواند ضامن بهبود عملکرد بنگاه‌های بخش کشاورزی باشد که به جلب سرمایه‌گذاران در این بخش کمک کرده و مباحثی نظیر پایداری و تاب آوری را نیز در مسیر اجرا لحاظ کند.