چهار ضلع اصلاح ساختار بودجه

اقتصاد ۲۴- وضعیت فعلی بودجه کشور حاصل انباشت سال‌ها ناترازی در اقتصاد، تصمیمات نادرست دولت در سال‌های اخیر، به تأخیر انداختن اصلاحات اقتصادی با امید بستن به گشایش‌های خارجی و تحریم‌های ظالمانه اخیر است. تعادل اقتصادی ـ سیاسی شکل‌گرفته حول وضع موجود، انجام اصلاحات را با تعویق روبه‌رو کرده و یا باعث ایجاد موانع جدی شده است. اگرچه رفع و اصلاح مسائل فعلی دشوار است، ولی باید توجه داشت که ادامه وضع فعلی، حتی اگر امکانپذیر باشد، پیامد‌های بسیار ناخوشایندتری به‌دنبال خواهد داشت.

عملکرد بودجه سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ حاکی از تحقق کسری بودجه بسیار بزرگی است. میزان کسری برای سال ۱۳۹۸ بیش از ۱۳۰ هزار میلیارد تومان و برای سال ۱۳۹۹ بیش از ۱۸۰ هزار میلیارد تومان بوده است. این کسری‌ها عمدتاً از دو طریق انتشار اوراق مالی اسلامی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تأمین شده است که هر دو مورد انباشت بدهی هستند. در نگاهی دقیق‌تر، انتشار اوراق موجب انتقال بار مشکلات به آینده می‌شود؛ برداشت از صندوق توسعه ملی با هدف پوشش هزینه‌های غیرسرمایه‌گذاری دولت نیز، علاوه‌بر محروم شدن آیندگان از این منابع یا عواید آن، به کارکرد توسعه‌ای این صندوق خدشه وارد خواهد کرد.

بودجه سال ۱۴۰۰ نیز درحالی به تصویب رسیده است که برآورد‌ها از کسری عظیم ۳۰۰ هزار میلیارد تومانی در سقف اول حکایت دارد. تأمین این میزان کسری به هر شکلی که انجام شود، پیامد‌های آن گریبانگیر اقتصاد خواهد شد. پولی‌سازی کسری بودجه چه در قالب استقراض مستقیم از بانک مرکزی و چه به شکل برداشت از منابع صندوق توسعه ملی، باعث ایجاد تورم‌های بالا در ماه‌های پیش‌رو می‌شود. همچنین انتشار اوراق بدهی یا استقراض از بانک‌ها صرفاً مشکلات را با ابعادی بزرگ‌تر به آینده موکول می‌کند. تأمین کسری از طریق فروش دارایی‌های دولت که در سال ۱۳۹۹ به‌واسطه رونق بازار سرمایه ممکن شده بود، در سال ۱۴۰۰ احتمالاً با ابعاد پیش‌بینی شده در قانون بودجه امکانپذیر نیست. شایسته ذکر است که حتی در صورت فراهم شدن امکان صادرات بیشتر نفت، تنها بخشی از این کسری بودجه رفع خواهد شد و مسئله اصلی همچنان برقرار است. به‌علاوه اینکه استفاده زیاد از درآمد‌های نفتی در بودجه، معضلات متعدد دیگری ازجمله بیماری هلندی و تضعیف تولید کشور را به‌دنبال دارد؛ بنابراین باید دخل و خرج دولت طوری تنظیم شود که علاوه‌بر کاهش کسری بودجه، وابستگی حداقلی به درآمد‌های نفتی را نیز در پی داشته باشد.

شرایط نامناسب بودجه سال‌جاری یکی از نتایج بی‌عملی و عدم اقدام مؤثر دولت در جهت اصلاحات بودجه‌ای در سال‌های اخیر است. در صورت ادامه وضع موجود، رویه فعلی در سال‌های آینده نیز برقرار بوده و حتی شدیدتر نیز خواهد شد. انباشت سریع بدهی عمومی ناشی از کسری بودجه‌های مداوم، می‌تواند در آینده نزدیک به بروز بحران اقتصادی بینجامد؛ لذا برای خروج از شرایط خطیر کنونی هیچ راهی جز تن دادن به اصلاحات ساختاری و همه‌جانبه بودجه وجود ندارد.

ابعاد اصلاح ساختار بودجه

بودجه سند دخل و خرج دولت و ابزار اصلی اعمال سیاست مالی است. ثبات‌سازی در سطح اقتصاد کلان و تأمین کالای عمومی دو نقش اصلی بودجه محسوب می‌شود که در صورت عدم سلامت ساختار و نظام بودجه‌ریزی، نمی‌توان انتظار تحقق آن‌ها را داشت. هرگونه ناترازی در بودجه درنهایت به ناترازی در ابعاد مختلف اقتصاد می‌انجامد که به شکل تورم و نرخ بهره بالا ظهور و بروز پیدا می‌کند. شرایط پنجاه سال اخیر اقتصاد کشور که با تورم مزمن دورقمی همراه بوده، مؤید این مطلب است. در صورت تداوم ناترازی بودجه و انباشت فزاینده بدهی، در آینده‌ای نزدیک در کنار خطر نکول بدهی‌های دولت، یا با تورم‌های بسیار بالا و یا نرخ بهره زیاد روبه‌رو خواهیم بود که هر دو برای رشد اقتصادی و رفاه جامعه تهدید جدی به‌شمار می‌روند.

بیشتر بخوانید: افزایش دستمزد چگونه اقتصاد‌ها را به خاک سیاه می‌نشاند؟

مرکز پژوهش‌های مجلس در سال‌های اخیر گزارش‌های متعددی حول اصلاحات ساختاری بودجه تدوین و منتشر کرده است. در این گزارش‌ها جنبه‌های مختلفی از ساختار بودجه و نظام بودجه‌ریزی بررسی شده و پیشنهاد‌های سیاستی قابل اجرا ارائه شده است. این اصلاحات در چهار محور اصلی دسته‌بندی می‌شود:

۱. تأمین منابع درآمدی پایدار برای بودجه عمومی: بخش بزرگی از بودجه فعلی کشور صرف هزینه‌های جاری می‌شود. در یک نظام بودجه‌ریزی سالم، تمام هزینه‌های جاری و مستمر باید از طریق درآمد‌های پایدار نظیر مالیات تأمین شوند، این درحالی است که در ایران بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های جاری از طریق منابع حاصل از فروش نفت و استقراض تأمین می‌شود. اصلاح معافیت‌های مالیاتی، اخذ مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر ثروت ازجمله مهم‌ترین اقدامات در راستای تأمین منابع پایدار است. قدم مهم بعدی، اصلاح رابطه نفت و بودجه به‌منظور قطع وابستگی مستقیم منابع بودجه‌ای به درآمد‌های نفتی است. درآمدزایی دولت از دارایی‌هایش نیز می‌تواند به تأمین منابع پایدار بینجامد. در این راستا ارتقای مستندسازی دارایی‌های دولت یکی از شروط لازم محسوب می‌شود.

۲. مدیریت هزینه‌ها و مصارف عمومی: سازوکار‌های فعلی در زمینه پرداخت‌های جاری و عمرانی به‌گونه‌ای است که علاوه‌بر عدم نظارت بر عملکرد و کارایی پایین هزینه‌ها (و درنتیجه اسراف بیت‌المال) زمینه بروز مفاسد احتمالی را نیز فراهم می‌کند. اجرای پرداخت مستقیم به ذی‌نفع نهایی، ایجاد سازوکار بازبینی و مدیریت هزینه‌ها، حذف موازی‌کاری دستگاه‌ها و اصلاح نحوه پیدایش و تعریف پروژه‌های عمرانی، ازجمله مهم‌ترین گام‌ها در اصلاح رویه‌های مرتبط با هزینه‌های عمومی است. علاوه‌بر این، بازنگری در سیاست‌های حوزه صندوق‌های تأمین اجتماعی (که بار مالی سنگینی برای بودجه دولت ایجاد کرده‌اند)، از جمله اصلاحات پارامتریک، اقدام ضروری دیگری برای مدیریت هزینه‌هاست. بخش دیگر مخارج دولت را سیاست‌های حمایتی تشکیل می‌دهند. در کوتاه‌مدت با قطع یارانه دهک‌های پردرآمد و در میان‌مدت با اتصال نظام حمایتی به نظام مالیات‌ستانی (با اجرای نظام مالیات بر مجموع درآمد اشخاص) می‌توان ضمن افزایش دقت حمایت از گروه‌های هدف، از تحقق حداقل درآمد برای همه اقشار جامعه کسب اطمینان کرد.

۳. اصلاح فرایند‌های تهیه، تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بودجه: بخشی از ناترازی‌های ایجادشده در بودجه طی دهه‌های اخیر، مستقیماً با رویه‌ها و فرایند‌های بودجه‌ریزی در ارتباط است. عدم اصلاح این فرایند‌ها می‌تواند سایر اصلاحات فوق را بی‌تأثیر کند. افزودن دامنه شمول بودجه به عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت، اصلاح سازوکار تخصیص و حل مسئله بیش‌برآوردی منابع، تعیین حدود و اختیارات دولت و مجلس در تهیه و تصویب بودجه و به‌تبع آن نحوه بررسی بودجه در مجلس، ازجمله موارد مهم در این راستا است.

۴. اصلاح ساختار و رویه‌های بودجه شرکت‌های دولتی: یکی از وجوه اهمیت بودجه شرکت‌های دولتی آن است که می‌تواند به‌صورت بالقوه منشأ ناترازی‌های دیگری باشد که پس از مدتی در قالب بدهی‌های دولت بروز می‌کند. چالش‌های بودجه شرکت‌های دولتی متعدد است، از اشکال‌های مبنایی نظیر فقدان تعریف مشخصی از بودجه شرکت‌های دولتی، تا ضعف‌های اساسی در فرایند بودجه‌ریزی که موجب تداخل وظایف و صلاحیت‌های مجامع عمومی شرکت‌های دولتی و سازمان برنامه و بودجه شده و موجب بی‌مسئولیتی مجامع عمومی شرکت‌ها در قبال بودجه شده است. بخش مهمی از آسیب‌های حوزه بودجه‌ریزی شرکت‌ها به عدم تمایز شرکت دولتی از سایر دستگاه‌های اجرایی (یکسان‌انگاری) در سپهر ذهنی سیاستگذاران بازمی‌گردد. ازسوی دیگر آسیب‌های ناشی از ضعف فرایند بودجه‌ریزی دارای آثار بسیار مهم سرریز در سایر حوزه‌های فعالیت شرکت‌های دولتی شده است که از مهم‌ترین آن‌ها می‌توان به تضعیف شدید توان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی اشاره کرد. این درحالی است که یکی از مهم‌ترین کارکرد‌های شرکت‌های دولتی در ایران و جهان، سرمایه‌گذاری است که در سیاستگذاری‌ها و ارزیابی‌ها مورد غفلت قرار گرفته است.