۴۰ هزار میلیارد حقوق دولتی معادن

اقتصاد۲۴- در سال‌هایی که درآمد نفتی کشور کم شده، دولت درصدد جبران کسری‌ها از راه‌های باقی‌مانده برآمده؛ راه‌هایی مثل گرفتن مالیات بیشتر و عوارض بالاتر و حالا دریافت حقوق دولتی قابل توجه از معادن.

دولت از سال ۱۳۹۷ تاکنون دریافت حقوق دولتی از معادن را ۹۱۰ درصد افزایش داده است. این رشد درآمد دولتی اگرچه به تامین بخشی از هزینه‌های دولت کمک می‌کند، اما بار مالی سنگینی به معادن وارد می‌کند که می‌تواند منجر به تعطیلی برخی معادن از جمله معادن کوچک شود. دولت در نظر دارد این درآمد را امسال به ۴۰ هزار میلیارد تومان افزایش دهد که ۴۰ برابر درآمد سال ۱۳۹۷ است.

فشار مضاعف بر بخش تولید در حالی است که بار‌ها و بار‌ها وعده‌های مسئولین درباره توسعه بخش معدن و صنایع معدنی کشور را شنیده‌ایم. وعده‌هایی که نوید می‌دهد تا این بخش به موتور پیشران اقتصاد کشور تبدیل شود و جای اقتصاد نفتی را بگیرد، اما آنچه در عمل مشاهده می‌شود خلاف راه و روش توسعه این بخش است. رفتار‌هایی از جنس بوروکراسی، ممنوعیت‌ها و عوارض صادراتی و ممنوعیت‌های واردات ماشین‌آلات معدنی که روند توسعه معادن را دچار اختلال کرده است. حالا این روز‌ها بخش معدن کشور با چالش افزایش حقوق دولتی معادن روبه‌رو شده است که اگر به‌زودی این چالش حل نشود، تولید مواد معدنی در کشور کاهش می‌یابد و معادن کوچک مقیاس را به سمت تعطیلی می‌کشاند.»

حقوق دولتی و نحوه تعیین میزان درصد آن

براساس ماده ۱۴ قانون معادن، دارنده پروانه بهره‌برداری، باید درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سر معدن به صورت استخراج شده یا کانه‌آرایی‌شده یا فرآوری‌شده در چارچوب بودجه مصوب به تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت به‌عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت کند.

ضوابط تعیین زمان و میزان درصد یادشده با توجه به عوامل موثری همچون محل و موقعیت معدن، شرایط و موقعیت منطقه، میزان و نوع کانه‌آرایی، وضعیت ذخیره معدنی، روش استخراج، تعهدات و سود ترجیحی بهره‌بردار در آئین‌نامه اجرایی این قانون مشخص می‌شود. درآمد‌های حاصل از اجرای این ماده به حساب خزانه‌داری کل کشور منظور می‌شود. براساس ماده ۶۰ آئین‌نامه اجرای قانون معادن، حقوق دولتی بر مبنای ۱۰ درصد از بهای هر واحد ماده یا مواد معدنی استخراج‌شده به نرخ روز در سر معدن تعیین می‌شود.

بیشتر بخوانید: بالاترین فساد مربوط به حوزه معدن است

طبق تبصره ۱ نیز وزارتخانه موظف است به‌منظور افزایش یا کاهش درصد حقوق مذکور نسبت به تعیین مبنای مذکور با اعمال ضرایب مربوط به عوامل موثری از جمله میزان ذخیره، روش استخراج، عیار و کیفیت ماده معدنی، سود ترجیحی، معادن واقع در مناطق دورافتاده و کمتر توسعه‌یافته، درصد‌های بازیابی صنعتی متناسب با مقیاس معدن‌کاری و نوع مواد معدنی براساس دستورالعمل مربوط به‌گونه‌ای اقدام کند که کاهش آن در مورد معادن بزرگ از پنج درصد کمتر نشود و افزایش آن برای سایر معادن حداکثر از سه برابر درصد مبنا بیشتر نشود.

ماده ۶۱ آئین‌نامه اجرای قانون معادن نیز شرح می‌دهد: وزارت صمت موظف است درصد حقوق دولتی را هر سه سال یک بار بازنگری کند یا در صورت تغییر شرایط و ضرورت بازنگری در درصد تعیین‌شده به تشخیص وزارتخانه، این تغییر براساس طرحی خواهد بود که توسط بهره‌بردار ارائه و به تأیید وزارتخانه می‌رسد.

احتمال افزایش حقوق معدنی تا ۴۰ برابر

بررسی‌ها نشان می‌دهد که حقوق دولتی دریافتی از معادن در سال ۱۴۰۰ در مقایسه با سال ۱۳۹۷ بیش از ۹۱۰ درصد افزایش داشته است. به‌طوری‌که حقوق دولتی مصوب در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کشور برابر با ۹۹۰ میلیارد تومان بوده که در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کشور به ۱۰ هزار میلیارد تومان رسیده است و پیش‌بینی می‌شود که در سال ۱۴۰۱ با رشد ۳۰۰ درصدی نسبت به سال ۱۴۰۰ به ۴۰ هزار میلیارد تومان برسد. در صورت رسیدن به این عدد رشد حقوق دولتی به ۴۰ برابر سال ۱۳۹۷ می‌رسد.

براساس آمار‌ها کل حقوق دولتی مصوب‌شده در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ برابر با ۱۰ هزار میلیارد تومان و کل حقوق دولتی وصول‌شده در سال ۱۴۰۰ برابر با ۱۷ هزار میلیارد تومان بوده است.

با این‌حال براساس محاسبات صورت‌گرفته توسط سازمان برنامه و بودجه و همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس حداکثر امکان وصول حدود ۲۴ تا ۲۸‌هزار میلیارد‌تومان، به‌عنوان حقوق دولتی معادن وجود دارد؛ این در حالی است که محاسبات صورت‌گرفته، بر فرض ثابت‌ماندن میزان تولید، قیمت فروش و درصد اعمالی است. درضمن امکان تغییر در نرخ حقوق دولتی، با توجه به مصوبات جلسه ویژه ستاد اقتصادی دولت در راستای حمایت از بورس و میزان تولید آن هم براساس طرح‌های اکتشافی و نیمه‌تمام، وجود ندارد. همچنین موضوع قیمت‌های جهانی و نرخ تسعیر ارز نیز هست که باعث می‌شود نتوان به‌صورت قطعی در این زمینه اظهارنظر کرد.

همچنین باید به حقوق دولتی معادن بزرگ توجه کرد. طبق آمار‌ها حدود ۸۰ درصد حقوق دولتی دریافتی مربوط به معادن بزرگ و عمدتاً با مالکیت دولت بوده است. براساس داده‌های مرکز آمار ایران، حدود ۸۰‌درصد میزان ذخایر معدنی کشور در اختیار بخش دولتی و عمومی قرار دارد. اگرچه از نظر تعداد، حدود ۹۷‌درصد معادن در حال بهره برداری کشور، مالکیت خصوصی دارد و حدود ۷/۲ درصد از معادن دولتی اند که در سال‌۱۳۹۹ حدود ۳۰‌درصد اشتغال کل بخش معدنی یعنی ۱۲۰ هزار و ۳۲۷ نفر را به خود اختصاص داده اند. به‌علاوه قریب به اتفاق واحد‌های معدنی دولتی جزو معادن بزرگ‌مقیاس محسوب می‌شوند.

اشکالات تعیین و محاسبه حقوق دولتی در ایران

هوشمند نبودن و دقت پایین محاسبه حقوق دولتی (نیاز مبرم به نرم‌افزار) مهمترین چالش و معضل موجود در زمینه محاسبه حقوق دولتی است که منجر به چالش‌های متعددی شده که در ادامه تشریح شده است.
سه عامل در محاسبه حقوق دولتی حائز اهمیت است. اولین عامل، درصد حقوق دولتی برای مواد معدنی مختلف، متفاوت است و در هر سال‌توسط شورای‌عالی معادن تعیین و ابلاغ می‌شود.

دومین عامل، قیمت ماده‌معدنی و آخرین عامل حجم ماده‌معدنی سر معدن است، با این حال در جریان بررسی چالش‌های تعیین درصد حقوق دولتی، معمولاً با عدم‌احتساب پارامتر‌ها و عوامل بیرونی موثر بر کارآیی نرخ حقوق دولتی از قبیل تحولات بازار‌های داخلی و جهانی، عیار، نسبت باطله‌برداری، روش استخراج، محل و موقعیت معدن، رکود اقتصادی، مقیاس معدن‌کاری و... مواجه می‌شویم. درضمن شاهد اعمال تغییرات مداوم در درصد‌های حقوق دولتی هستیم.

در جریان بررسی چالش‌های تعیین قیمت پایه ماده‌معدنی نیز موضوع نظام‌مند نبودن تعیین قیمت پایه ماده‌معدنی و تعیین قیمت ماده‌معدنی سر معدن براساس نظر کارگروه تشخیص قیمت استانی و دقیق‌نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطا‌های انسانی، مفسده و... مطرح است.

یکی دیگر از چالش‌های مهم تعیین دقیق حجم ماده معدنی سر معدن است که به تعیین حجم ماده‌معدنی استخراج‌شده بر مبنای خوداظهاری و اعمال سلیقه کارشناس استانی و البته ملاک قرار‌دادن پروانه بهره‌برداری، نه براساس میزان استخراج واقعی برمی‌گردد. عامل دیگر در شکل‌گیری وضع موجود، نبود بانک‌های جامع اطلاعاتی در حوزه معادن است. همچنین دقیق‌نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطا‌های انسانی، وجود مفسده و... و در نهایت ضعف سازمان نظام مهندسی در استفاده از فناوری‌های نو جهت رصد فعالیت‌های معدنی را به همراه دارد.

یکی از چالش‌های اساسی فعالیت‌های حوزه معدن، عدم‌شفافیت‌ها است. در این‌خصوص می‌توان به عدم‌انتشار اطلاعات در سامانه‌های مختلف مرتبط با این بخش اشاره کرد. از جمله اطلاعات مربوط به محاسبه حقوق دولتی در سامانه اطلاعاتی معادن، از قبیل میزان استخراج و قیمت ماده‌معدنی و... که به‌طور کامل در دسترس عموم (به‌صورت آنلاین) قرار ندارد. وضعیت سایر سامانه‌های اطلاعاتی فعالیت‌های معدنی نیز نشان می‌دهد به‌رغم تعدد سامانه‌های اطلاعاتی، گویی شأن ایجاد آن‌ها در جهت ایجاد و ارتقای شفافیت نبوده و حتی تعدد آن‌ها در مواردی به کاهش کارآیی دامن می‌زند.

بیشتر بخوانید: چوب حراج به دارایی کشور میان اعتراضات

تجربه جهانی در نحوه تعیین و اخذ حقوق دولتی

تقریبا در عمده کشور‌های جهان، برای فعالیت‌های معدنی، نظام مالی وضع شده است. این قوانین در هر کشوری متناسب با شرایط جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آن است. به‌عنوان مثال در برخی کشور‌ها حقوق دولتی بر اساس تن محصول، گروهی براساس ارزش فروش و در برخی دیگر براساس معیار‌های اصلاح‌شده‌ای از سود محاسبه می‌شود. نرخ حقوق دولتی در برخی کشور‌ها برای کالا‌های معدنی مختلف متفاوت است و در برخی تفاوتی وجود ندارد. فارغ از تفاوت نظام مالی فعالیت‌های معدنی کشور‌های مختلف، در گروهی از کشور‌ها همچون گرینلند، مکزیک، سوئد و زیمبابوه حقوق دولتی وضع نشده است. کشور‌هایی که این حقوق را اعمال نمی‌کنند به دو دلیل است. دلیل اول، تمایل به اعمال اصول مالیاتی بدون تبعیض در بخش‌های اقتصادی است، اما دلیل دوم ارائه شرایط سرمایه‌گذاری مطلوب برای جذب سرمایه‌گذاری در یک بازار رقابتی جهانی است.

درمقابل در اکثر کشور‌هایی که حقوق دولتی را تکلیف می‌کنند، دولت‌ها به‌دنبال سطحی از حقوق دولتی با نرخ و روش محاسبه بهینه و رقابتی هستند. دلایل آن‌ها نیز اخذ مابه‌ازای حق استفاده از منبع غیرتجدیدپذیر ملی توسط فرد یا گروهی خاص است. البته دلیل دیگر، ایجاد درآمد برای دولت است، چون انواع مختلفی از مالیات‌ها می‌توانند بر بخش مواد معدنی اعمال شوند.

به طورکلی بررسی سیستم حقوق دولتی در بیش از ۳۵ کشور نشان می‌دهد اکثر روش‌های محاسبه حقوق دولتی بر مبنای «واحد»؛ «ارزش» یا «سود» است. البته برخی کشور‌ها از سیستم‌های ترکیبی استفاده می‌کنند، یعنی آن‌ها در جریان محاسبه حقوق دولتی، دو روش از سه روش را با هم ترکیب می‌کنند. رایج‌ترین روش‌های مورد‌استفاده، سیستم‌های مبتنی بر واحد و مبتنی بر ارزش هستند و سیستم‌های مبتنی بر سود، به‌ویژه در اقتصاد‌های نامتجانس، مورد‌استفاده قرار می‌گیرند. در یک نمونه موردی بررسی تجربه استرالیا به‌عنوان یک کشور معدنی درس‌های بسیاری را برای سیاستگذاران و فعالان بخش معدن کشور دارد.

در استرالیا حقوق دولتی در سطح استانی (ایالتی) تعیین و جمع‌آوری می‌شود. مقررات سیستم حقوق دولتی بسیار دقیق هستند و از یک نوع مواد معدنی به نوع دیگر متفاوت هستند. اکثر ایالات استرالیا حقوق دولتی واحد‌محور را بر مواد معدنی صنعتی و حقوق دولتی ارزش‌محور را به انواع دیگر تکلیف می‌کنند. یک ایالت از یک سیستم مبتنی بر سود برای همه مواد معدنی استفاده می‌کند، اما در دو ایالت دیگر، حقوق دولتی مبتنی بر سود فقط برای تعداد محدودی از مواد معدنی خاص اعمال می‌شود.

در ضمن در بیشتر ایالات استرالیا، تعویق، اما نه معافیت، به‌طور کلی مجاز است و برخی از ایالت‌ها در طول دوران سخت اجازه تعویق یا کاهش حقوق دولتی را می‌دهند. این امر با تمدید تاریخ پرداخت و در نتیجه به تاخیرانداختن اقدام مصادره برای وصول حقوق دولتی حاصل می‌شود. به‌علاوه یک شرکت برای واجد شرایط‌بودن باید نشان دهد که جریان نقدی آن منفی است و بودجه کافی برای پرداخت حقوق دولتی تا تاریخ مقرر را ندارد. نکته قابل‌توجه این است که دوره‌های تعویق به‌طور کلی کوتاه هستند، زیرا فرض بر این است که مشکلات جریان نقدی موقتی است و شرکت‌ها قادر به غلبه بر آن‌ها هستند. درضمن در استرالیا نرخ فدرال حقوق دولتی با نرخ‌های ایالتی یکسان است و با توجه به نوع ماده‌معدنی، نرخ حقوق دولتی بر پایه درصدی از ارزش ماده (از ۲/ ۰ تا ۱۰ درصد) متغیر است. البته برای حمایت از معادن کوچک‌مقیاس، حقوق دولتی از فعالیت‌های با سود سالانه بیشتر از ۷۵‌میلیون دلار استرالیا اخذ می‌شود.

درضمن استرالیا از اول جولای ۲۰۱۲ دریافت مالیات اجاره منابع معدنی را برای پروژه‌های سنگ‌آهن و زغال‌سنگ به‌صورت فله‌ای به استثنای معدن‌کاران کوچک تصویب کرده که به‌صورت مقطوع با نرخ مالیات ۳۰‌درصد اعمال می‌شود، اما پروژه‌های معدنی ۲۵‌درصد این نرخ را به‌عنوان کمک هزینه استخراج دریافت می‌کنند. همچنین برای رضایت معدن‌کاران در استرالیا، دارایی‌های جدید مورد‌استفاده در اکتشاف و استخراج، جزو دارایی‌ها درج نمی‌شود که همین امر به ورود مجدد سود معدن‌کاری به بخش معدن منجر می‌شود.

توصیه‌های بانک جهانی در رابطه با اخذ حقوق دولتی

اولین توصیه بانک جهانی این است که در جریان تنظیم حقوق دولتی، اثر تجمعی سایر مالیات‌ها و الزامات تکلیف‌شده در نظر گرفته شود. در ضمن سیاستگذار بر مبنای منافع بلندمدت همچون افزایش رقابت‌پذیری، جذب سرمایه، بهبود زیرساخت‌ها و توسعه پایدار این بخش حرکت کند. پیشنهاد بعدی این بانک این است که حقوق دولتی براساس اهداف، انگیزه‌ها و ریسک معیار واحد، ارزش یا سود در محاسبات لحاظ شود. درضمن باتوجه به اینکه بین جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و نرخ حقوق معدنی بده و بستان وجود دارد؛ در تعیین نرخ حقوق دولتی به مقتضیات هر ماده‌معدنی توجه شود. همچنین پیشنهاد دیگر این بانک بهبود شفافیت و ارتقای روش‌های محاسباتی فعالیت‌های معدنی است و آخرین توصیه نیز توجه به پارامتر‌هایی نظیر عیار ماده‌معدنی، ظرفیت معدن و عمر معدن است.

انحرافی که مجلس و دولت را به اشتباه انداخت

 سجاد غرقی، نائب‌رئیس کمیسیون صنعت و معدن اتاق بازرگانی تهران: این روز‌ها از مهم‌ترین چالش‌های معادن کوچک مقیاس، بحث افزایش تصاعدی حقوق دولتی است. مسئله‌ای که اگر اصلاح نشود، کاهش تولید و تعطیلی معادن کوچک مقیاس را در پی خواهد داشت. بررسی‌ها نشان می‌دهد که حقوق دولتی دریافتی از معادن در سال ۱۴۰۰ در مقایسه با سال ۱۳۹۷ بیش از ۹۱۰ درصد افزایش داشته است.

علت این افزایش را باید در تفسیر مجلس از میزان وصولی ۱۴۰۰ دانست. براساس آمار‌ها کل حقوق دولتی مصوب در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ برابر با ۱۰ هزار میلیارد تومان بوده در حالی‌که میزان وصول‌شده در همان سال حدود ۱۷ هزار میلیارد تومان بوده است. رقمی که انحراف مثبت قابل توجهی را نشان می‌دهد؛ موضوعی که تفسیر اشتباه از آن موجب افزایش تصاعدی بودجه مصوب مجلس از محل حقوق دولتی کل معادن شد.

در واقع علت این انحراف ۷۰ درصدی انباشت معوقات حقوق دولتی معادن بزرگ و تاخیر در پرداخت دیون آن‌ها در چهار سال پیش از آن بود و این ذهنیت را در قانونگذار ایجاد کرد که در صورت اعمال سختگیری در وصول مطالبات امکان افزایش تصاعدی درآمد‌های دولت نیز از طریق فشار بودجه‌ای از کل معادن (بدون لحاظ بزرگ و کوچک بودن) امکان‌پذیر است.

طی سالیان گذشته از نظر ارزشی، حدود ۷۰ درصد حقوق دولتی (و بهره مالکانه) محاسبه‌شده مربوط به معادن بزرگ و با امکان مداخله مدیریتی دولت بوده است. رویکرد «جیب به جیب» دولت‌ها موجب شده بود که وصول این درآمد‌ها با استانداردی دوگانه صورت پذیرد. اما تاوان جبران این رویکرد بر دوش کوچک‌مقیاس‌ها سنگینی بیشتری می‌کند. براساس داده‌های مرکز آمار ایران، اگرچه از نظر دسترسی به ذخایر سهم کمتری در دست معادن کوچک خصوصی است، اما ۸۳ درصد اشتغال، ۶۵ درصد سهم تولید و ۵۹ درصد سرمایه‌گذاری بخش معدن ایران متعلق به SME‌ها (واحد‌های کوچک‌مقیاس) به عنوان فعالان پرتعداد، اثرگذار، اما کم‌بهره از حمایت در این حوزه می‌رسد.

واقعیت امر این است که بین معادن بزرگ و کوچک به لحاظ ماهیتی تفاوت وجود دارد. زیرا معادن کوچک از نظر عدم بهره‌مندی صرفه به مقیاس، عدم دسترسی به منابع، آسیب‌پذیری در چرخه‌های رکود با معادن بزرگ تفاوت اساسی دارند. در حالی‌که در سیاستگذاری‌ها این تفاوت ماهیتی نادیده گرفته می‌شود. محاسبه و ابلاغ اخیر حقوق دولتی ظرف مدت یک‌سال (۱۳۹۹-۱۴۰۰) تا ۶۰۰ درصد برای برخی معادن کوچک افزایش نشان می‌دهد. عمده این افزایش به دلیل تغییر ضریب قیمت پایه وزارت صمت صورت پذیرفته است.

مسئله این است که اصرار دولت بر وصول این درآمد از کوچک‌مقیاس‌ها، در شرایط رکود تورمی، با لحاظ افت قیمت در بازار مواد اولیه، موانع صادراتی و کم‌توانی معدن‌کاران کوچک در زمینه تامین سرمایه جهت تجهیز و نوسازی ماشین‌آلات مواجه هستند، با وضعیت موجود همخوانی ندارد.

اول باید بین معادن بزرگ و کوچک تفکیک قائل شد و سیاست‌هایی متفاوت در عرصه‌های گوناگون (از جمله حقوق دولتی) با رویکرد حمایتی و توسعه‌ای کوچک‌ها لحاظ شود تا جنبه درآمدی. دوم، با توجه به افزایش هزینه‌های معدنکاری تا ۴۰۰ درصد طی سالیان گذشته، تورم تولیدکننده ۹۳ درصدی بخش معدن در دو سال گذشته، موانع صادراتی مواد معدنی و کاهش تقاضای جهانی، افزایش نرخ دلار و موانع دسترسی و نوسازی ماشین‌آلات معدنی که ۷۰ درصد از هزینه‌های عملیات معدن‌کاری را شامل می‌شود؛ پیشنهاد می‌شود حقوق دولتی برای معدن کوچک‌مقیاس تغییر تصاعدی نیابد و با لحاظ ضرایب کاهنده، امکان تقسیط و استمهال بلندمدت برای این معادن نیز در شرایط رکود در نظر گرفته شود. این امر ضمن توسعه کوچک‌مقیاس‌ها، امکان افزایش درآمد‌های مالیاتی در دوره‌های آتی رونق را تضمین می‌کند.

سوم، محل هزینه‌کرد حقوق دولتی وفق قانون باید در جهت توسعه «معدنی» و «محلی» باشد، درحالی‌که عمده درآمد صرف هزینه‌های عمومی می‌شود. عدم تدقیق و تخصیص این درآمد‌ها به بخش معدن و مناطق پیرامون، موجب نگاه درآمدی (افزایش تصاعدی) و نه توسعه‌ای به بخش معدن به‌ویژه نزد نمایندگان مجلس شده است.

پیشنهاد اختصاص ۱۵ درصد از درآمد‌های وصول شده به مناطق معدنی و نیز تشکیل صندوقی با منبع ۵۰ درصد حقوق دولتی وصولی برای توسعه بخش، در کنار توجه ویژه به کوچک‌مقیاس‌ها می‌تواند توسعه بخش معدن کشور را تسهیل کند.