چشم‌انداز رویایی برای رفع بحران تولید برق

اقتصاد۲۴- برای دستیابی به هدف ظرفیت تولید ۱۲۴.۵ هزار مگاواتی در پایان برنامه هفتم در سال ۱۴۰۷ سالانه باید حدود ۶ هزار مگاوات به ظرفیت تولید برق کشور اضافه شود. برای چنین افزایش ظرفیت تولید برقی سالانه معادل حدود ۴ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری نیاز است. به عبارتی در طول پنج سال برنامه بالغ بر ۲۰ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری نیاز است. در برنامه‌های وزیر نیرو در دولت چهاردهم پیش‌بینی شده است که حدود ۴ میلیارد دلار توسط دولت و ۱۶ میلیارد دلار توسط بخش خصوصی برای این میزان افزایش ظرفیت تولید سرمایه‌گذاری شود.

 اما نتایج یک مطالعه نشان می‌دهد که بخش خصوصی امکان و قدرت تامین مالی چنین سرمایه هنگفتی را ندارد. در واقع وزارت نیرو، در ادامه دولت‌های قبلی انتظار دارد عمده سرمایه‌گذاری تولید برق یعنی ۸۰ درصد توسط بخش خصوصی انجام شود؛ یعنی سالانه حدود ۱۶ میلیارد دلار توسط بخش خصوصی در این صنعت سرمایه‌گذاری شود. اما این گزارش نشان می‌دهد که چنین چشم‌اندازی نه با شرایط نهادی و زیرساختی و ابعاد مالی بخش خصوصی کشور تناسب دارد و نه با روند‌های جهانی. در دهه ۱۳۸۰ و ۱۳۹۰ این انتظار از بخش خصوصی با مفهوم «فضای خالی مالی ناشی از خوش‌بینی بیش از حد» وجود داشت، اما پس از دو دهه ناکامی دولت در تحقق این سیاست نمی‌توان پذیرفت که سیاست‌گذار از این موضوع آگاهی ندارد؛ در واقع، گزارشی که توسط معاونت بررسی‌های اقتصادی اتاق تهران تهیه شده، نشان می‌دهد که غیرواقعی بودن این سیاست، ریشه در «اقتصاد سیاسی برق» دارد.

موجود خیالی به نام بخش خصوصی

به عبارتی دولت در حیطه سرمایه‌گذاری، با شرایطی مواجه است که حل آن نیازمند تغییر فضای اقتصاد سیاسی است. چرا که تامین مالی توسعه زیرساخت در ایران به دلیل نوع سیاست‌های داخلی و خارجی دچار بن‌بست شده است. ضمن اینکه به گفته این گزارش، به دلیل سیاست خارجی مبتنی بر منازعه در وضعیت تحریم قرار گرفته در نتیجه نمی‌تواند تامین مالی بر اساس استقراض و سرمایه خارجی داشته باشد. از طرف دیگر، امور نظامی و تسلیحاتی در اولویت مخارج حاصل از منابع زیرزمینی قرار گرفته است و در نتیجه از محل منابع زیرزمینی هم نمی‌توان تامین مالی مورد نیاز امور زیرساختی را انجام داد. دلیل دیگر هم به افول سرمایه اجتماعی دولت و ناکارآمدی دستگاه حاکمیتی برمی‌گردد که در توانایی ترسیم اقتصاد رو به رشد ناکام مانده است؛ در نتیجه نمی‌تواند از طریق استقراض از آینده تامین مالی زیرساخت‌ها کند. بنا بر این در سرمایه‌گذاری برای زیرساخت‌های برق، دولت همچنان به دنبال یک «موجود افسانه‌ای» به عنوان منجی حل مشکلات زیرساختی است و همانطور که در گزارش‌های بانک جهانی در خصوص ناکامی دولت‌ها در توسعه زیرساخت‌ها دیده می‌شود، این ابرسازمان به عنوان «بخش خصوصی» وجود ندارد که بتواند این پهنه خالی را پر کند. بنابراین همانطور که مسعود نیلی (اقتصاددان) و همکاران او در گزارش چالش‌های صنعتی شدن ایران نتیجه‌گیری کرده‌اند، تا زمانی که حکمرانی کشور این واقعیت را نپذیرد و نسبت به اصلاح مولفه‌های حکمرانی اقتصادی و به‌طور خاص اقتصاد سیاسی کشور اقدام نکند، چشم‌انداز حوزه زیرساخت‌های برق نیز تداوم وضع ناترازی‌های انرژی باقی می‌ماند.

چرا تولید برق کاهش یافت؟

مراجعه به آمار صنعت برق، تصویر روشنی از روند توسعه صنعت برق و امکان تحقق اهداف ارایه می‌کند. متوسط قدرت نصب شده جدید سالانه در دوره برنامه ششم حدود ۲۵۰۰ مگاوات بوده است که کمتر از میزان هدف‌گذاری بوده است. در واقع رشد متوسط سالانه صنعت برق در فاصله سال‌های ۱۳۸۷ تا ۱۴۰۲ حدود ۳.۸ درصد بوده است. این در حالی است که نرخ رشد سالانه مصرف برق در دو بخش خانگی و صنعتی بیش از ۵ درصد بوده است. از ابتدای دهه ۹۰ به تدریج رشد تولید برق از رشد مصرف برق جا می‌ماند و این عقب‌ماندگی رشد صنعت برق منجر به بروز کمبود برق و خاموشی‌های تابستان و به تبع آن خاموشی‌های زمستان به دلیل کمبود سوخت شده است.

تاثیر قیمت‌گذاری دستوری برق

در پاسخ به دلایل به وجود آمدن شرایط موجود آنچه که توسط گفتمان رایج کشور مطرح شده است، ناکارآمدی مکانیزم قیمت‌گذاری برق است که با اعمال قیمت‌های تکلیفی؛ جریان درآمد- هزینه را مختل کرده است در نتیجه از یک طرف تقاضای برق به دلیل ارزان بودن (یارانه غیر مستقیم) با شتاب بیشتری رشد کرده است، قیمت‌گذاری دستوری با اختلال در مکانیزم بازار موجب شده است، بازار کارایی لازم برای جذب سرمایه‌گذاری را نداشته باشد و سرمایه‌گذاری به میزان کافی رخ ندهد. بر اساس این دیدگاه علت عدم سرمایه‌گذاری در برق، اختلال در مکانیزم بازار به دلیل مداخله دولت در قیمت‌گذاری و عدم وجود نهاد تنظیم‌گری مستقل است.

بخش خصوصی چگونه می‌تواند برق تولید کند؟

بر پایه گزارش اتاق تهران، هنگامی بخش خصوصی می‌تواند نقش اصلی در اقتصاد برق را به عهده گیرد که اولا بازار‌های مالی مناسب برای استفاده از ابزار‌های مالی مورد نیاز جهت تامین مالی ایجاد شده باشد و ثانیا اندازه اقتصاد به مقداری رشد کرده باشد که توان تحمل هزینه‌های سرمایه‌گذاری برق را داشته باشد. این الزامات فراتر از اصلاحات اقتصادی برق - شامل خصوصی‌سازی برق، رقابتی‌سازی، تجدید ساختار و تنظیم‌گری- است که در مدل بانک جهانی مطرح شده بود. برخی مطالعات اخیر نشان می‌دهد حتی در کشور‌هایی مانند امریکا و انگلیس پدیده کسری نوع سوم دیده می‌شود، به این معنا که پروژه‌های بلندمدت از نگاه سرمایه‌گذار بخش خصوصی به دلیل تمایل به سرمایه‌گذاری زودبازده جذاب نباشد در نتیجه این پروژه‌ها از سوی بانک‌های خصوصی این کشور‌ها به خوبی تامین مالی نمی‌شوند.

تله فقر توسعه یافتگی

مرور تاریخ توسعه کشور‌ها نیز بیانگر این است که سرمایه‌گذاری در بخش برق را می‌توان به دو دوره تفکیک کرد: «دوره گذار» و «دوره توسعه یافتگی». در دوره گذار به دلیل فراهم نبودن زیرساخت‌های نهادی مالی و کوچک بودن درآمد سرانه، دولت‌ها از خارج چرخه اقتصاد برق، تامین مالی و سرمایه‌گذاری این بخش را بر عهده می‌گیرند تا با افزایش قدرت خرید (افزایش درآمد سرانه) و نیز تکامل بازار‌های مالی (بانکی و سرمایه) ابزار‌های مالی مورد نیاز برای بازارگرایی در بخش زیرساخت‌ها فراهم شود. در دوه توسعه یافتگی با توجه به قدرت سرانه بالای اقتصادی و تکامل محیط نهادی (بازار‌های برق و بازار‌های مالی وابسته)، مکانیزم بازار هدایت کننده سرمایه‌ها به توسعه زیرساخت‌های برق می‌شود و مداخله دولت در سرمایه‌گذاری و تامین مالی به کمتر از ۱۰ درصد کاهش می‌یابد. به عنوان نمونه بررسی تاریخ توسعه بخش برق در امریکا بیانگر آن است که در بازه ۱۹۳۰ تا ۱۹۷۰ حدود ۶۰ درصد تامین مالی و سرمایه‌گذاری بخش برق توسط دولت فدرال یا ایالتی از طریق انتشار اوراق‌های قرضه بلندمدت یا وام‌های دولتی تامین می‌شده است. حتی در چین تا سال ۲۰۱۰ تامین مالی صنعت برق به این ترتیب بوده است: ۶۵ درصد دولت، ۱۷ درصد سرمایه‌گذاری خارجی، ۱۳ درصد سهام خصوصی و ۵ درصد سایر.

بیشتر بخوانید:پزشکیان در دیسپاچینگ برق ایران حضور یافت

بنابراین برای گذار از توسعه نیافتنی به توسعه یافتنی کشور‌ها با یک چرخه معیوب مواجه‌اند به این معنا که به دلیل فقیر بودن و ضعف نهادی، نمی‌توانند هزینه پروژه‌های زیرساختی را به صورت درون‌زا پرداخت کنند به نحوی که پروژه‌ها دارای توجیه اقتصادی شوند در نتیجه به دلیل زیرساخت ضعیف در تله فقر باقی می‌مانند.

هیچ پروژه‌ای با این قیمت‌ها اقتصادی نیست

بررسی ظرفیت اقتصاد ایران با درآمد سرانه ۵۷۴۰ دلار و سرانه مصرف برق ۳۰۷۲ کیلو وات- ساعت (این عدد در سال ۲۰۱۰ محاسبه شده است)، نشان می‌دهد که قیمت قابل پرداخت توسط اقتصاد به صورت درون‌زا حدود ۲ سنت است. به عبارت دیگر اگر قرار باشد هزینه انرژی برق به صورت درون‌زا از اقتصاد برق تامین شود توان پرداخت دو سنت به ازای هر کیلووات ساعت را خواهد داشت که با این میزان هیچ پروژه‌ای اقتصادی نخواهد شد؛ لذا توسعه زیرساخت صنعت برق حتی اگر آزادسازی برق رخ دهد و قیمت‌گذاری تکلیفی برق حذف شود، این اقتصاد با این درآمد سرانه توان پرداخت هزینه‌های پروژه‌ها را به صورت اقتصادی که برای سرمایه‌گذار خصوصی جذاب باشد و تقاضای کافی برق وجود داشته باشد، نخواهد داشت همانطور که در کشور‌های دیگر نیز همین وضعیت مشاهده شده است.

مرور تاریخ توسعه صنعت برق ایران نشان می‌دهد از ابتدای توسعه صنعت برق در ایران تا اواسط دهه ۸۰ سرمایه مورد نیاز توسعه این بخش از دو مسیر تامین شده است: تامین مالی از خارج کشور (به صورت استقراض یا تامین مالی خارجی) و درآمد‌های حاصل از نفت؛ به عنوان مثال در دهه ۱۳۴۰ که اولین گام‌های توسعه صنعت برق به صورت ملی و بزرگ مقیاس برداشته شد، تامین مالی پروژه‌ها از محل وام‌هایی بود که از بانک جهانی گرفته شد و برای ایجاد نیروگاه‌های برق‌آبی مثل سد کرج و سد دز و استفاده شد.

بعد‌ها با افزایش درآمد‌های نفتی در دهه ۱۳۵۰ از محل درآمد‌های نفتی این سرمایه‌گذاری تامین شد. در دوران بازسازی بعد از جنگ هم همین اتفاق افتاد؛ به‌طور مثال مرحوم نوربخش در لایحه بودجه سال ۱۳۶۸، پس از مذاکرات طولانی در صحن مجلس مجوز دریافت یک میلیار دلار تامین مالی خارجی را دریافت کرد تا اولین گام‌های بازسازی و توسعه زیرساخت صنعت برق بعد از جنگ فراهم شود. پس از آن تا اوایل دهه ۱۳۸۰ با افزایش درآمد‌های نفتی، تامین مالی صنعت برق از محل درآمد‌های نفتی انجام شد. همزمان با انتقال فناوری و ایجاد زنجیره تامین داخلی؛ هزینه توسعه کاهش یافت و وابستگی به خارج کمتر شد و مشکل کمبود برق حل شد و ایران تبدیل به صادر‌کننده برق شد.

از اواسط دهه ۱۳۸۰ که سیاست‌های توسعه برق تغییر کرد و دولت از تامین مالی و سرمایه‌گذاری در بخش تولید به تدریج خارج شد و فرض گرفته شد که بخش خصوصی وارد سرمایه‌گذاری در برق شود، روند سرمایه‌گذاری سیر نزولی پیدا کرد. در واقع بخش خصوصی بنا به دلایلی توان و امکان سرمایه‌گذاری در این بخش را نداشت و محیط نهادی آن نیز فراهم نبوده است. در نتیجه سرمایه‌گذاری در بخش برق از متوسط ۳ میلیارد دلار در سال ۱۳۸۷ به حدود یک میلیارد دلار در انتهای دهه ۱۳۹۰ و ابتدای دهه ۱۴۰۰ رسید.