لانه فساد در نظام‌های اقتصادی

اقتصاد۲۴ - دولت‌ها با استفاده از دو مجموعه سیاست‌های عمومی و سیاست‌های سازماندهی صنعتی می‌توانند برای کاهش فساد و رشوه استفاده کنند. در کشور‌های توسعه یافته‌تر و با درآمد بالاتر، لابی رواج بیشتری دارد. در نتیجه درآمد بیشتر کشور، پیش‌بینی‌پذیر بودن مقررات، بهبود کیفیت اجرای قوانین و تفکرات راست‌گرایانه اقتصادی موجب گسترش لابی و کاهش فساد می‌شود. همچنین افزایش اندازه بنگاه‌ها و صنعت، ارتقای روابط بنگاه‌های داخلی با خارج از کشور از طریق صادرات و افزایش سابقه فعالیت نیز به کاهش فساد منجر می‌شود. اما در نهایت رابطه بین لابی و رشوه، یک رابطه جایگزینی نیست؛ به‌طوری‌که بیش از نیمی از اشخاص لابی‌گر همچنان از رشوه نیز استفاده می‌کنند.

برگزاری دادگاه‌های اقتصادی در هفته‌های اخیر بار دیگر اذهان عمومی را به سمت این سوال سوق داده که چرا غلظت مفاسد اقتصادی در ایران بالا است؟ شاید پاسخ عام و دم‌دستی این باشد که افراد مقصر وقوع این سریال مفاسد هستند، اما پاسخ عمیق‌تر به این مساله چیست؟ در این گزارش، با مرور دو پژوهش این موضوع بررسی می‌شود.

 

---

بیشتر بخوانید: اکبر طبری‌ها چگونه در نظام اداری رخنه می‌کنند؟/ در ایران آدم‌ها مهمتر از سیستم و نظام هستند

لابی و رشوه چه تفاوت‌هایی با یکدیگر دارند؟ سعید خندان در پژوهشی در فصلنامه مدل‌سازی اقتصادی، اقتصاد سیاسی رانت‌جویی بنگاه‌ها را تحلیل کرده است. لابی و رشوه دو استراتژی یا دو روش رایج رانت‌جویی و نفوذ به دولت هستند. یک تفاوت آشکار آنها، «نگاه متفاوت به قانون» است. به این معنا، پرداخت رشوه غیرقانونی است درحالی‌که لابی در چارچوبی مشخص، قانونی و پذیرفته شده است. اما این تفاوت و تمایز چندان به‌کار نمی‌آید؛ چرا که قوانین متغیر و متاثر از شرایط داخلی کشور‌ها هستند. تفاوت مهم به سطح سیاسی درگیر در رشوه و لابی برمی‌گردد.

لابی فعالیت‌های رانت‌جویانه‌ای است که در سطح سیاست‌مداران و قانون‌گذاران اعمال می‌شود؛ اما رشوه معمولا در بدنه اجرایی دولت در سطح کارمندان اتفاق می‌افتد. منشأ این تفاوت را می‌توان این طور بیان کرد: در لابی هدف تغییر قانون موجود، اما در رشوه هدف، دور زدن قانون موجود است. آیا رشوه و لابی دو استراتژی جایگزین یا مکمل هم هستند؟ برخی محققان لابی و رشوه را دو استراتژی جایگزین معرفی می‌کنند، زیرا یک لابی موفق و تغییر قانون نامطلوب، نیاز به رشوه و دور زدن قانون را از بین می‌برد.

 

جایگزینی رشوه و لابی سبب شده برخی صاحب‌نظران ادعا کنند توسعه اقتصادی و نهادی باعث می‌شود لابی جایگزین رشوه و فساد شود. بنگاه‌ها برای «رانت‌جویی» باید بین لابی با سیاست‌گذاران و نیز رشوه به کارمندان دست به انتخاب بزنند. اینکه این دو استراتژی مکمل یا جایگزین یکدیگر باشند، از اهمیت سیاستی برخوردار است. اگرچه لابی به‌صورت جایگزین عمل می‌کند و فساد را کاهش می‌دهد، رشوه نیاز بنگاه‌ها به لابی در سطوح بالای سیاسی را از بین نمی‌برد. رابطه بین لابی و رشوه یک رابطه متقارن نیست. یک لابی موفق با سیاست‌گذاران، نیاز به رشوه‌دهی را برطرف می‌کند. اما این یک جایگزینی کامل نیست.

 

در واقع رشوه به عنوان تکمیل‌کننده لابی استفاده می‌شود. بررسی‌های بین‌المللی نشان می‌دهد که در بین شرکت‌های لابی‌گر، کمتر از نیمی از آن‌ها رشوه پرداخت نکرده‌اند و باقی شرکت‌ها به یک نهاد دولتی رشوه داده‌اند. اما چرا این‌چنین است؟ دلیل اصلی این است که لابی همیشه موفق نخواهد بود. اشخاص در مذاکره با دولت ممکن است موفق نشوند و رشوه می‌تواند برای پوشش ریسک شکست در لابی مورد استفاده قرار گیرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که کشور‌های پیشرفته مانند ایالات متحده لابی و کشور‌های در حال توسعه مانند جمهوری آذربایجان، رشوه را برای تاثیرگذاری بر دولت انتخاب کرده‌اند. در برخی کشور‌ها هیچ کدام از این روش‌ها مورد استفاده قرار نمی‌گیرد. در برخی کشور‌ها مانند فیلیپین و اندونزی هم لابی و هم رشوه بسیار رایج است و در برخی کشور‌های دیگر مانند سوئد و آلمان رانت‌جویی به هیچ روشی انجام نمی‌گیرد.

 

پژوهش‌ها فساد را در دو طبقه دسته‌بندی می‌کنند. فساد اداری معمولا در بدنه دولت و کارمندان میانی و رده‌پایین اتفاق می‌افتد. رشوه دادن عملی است که در فساد اداری رخ می‌دهد. در مقابل، اما فساد سیاسی یا نفوذ به دولت با هدف رانت‌جویی و انحراف در تخصیص منابع در سطوح بالای سیاستی و تصمیم‌گیری اتفاق می‌افتد. فساد سیاسی از این دست، چون در سطوح بالای حاکمیتی و از طریق مذاکره و لابی با دولت صورت می‌گیرد، الزاما عملی مجرمانه و خلاف قانون نیست.

نتایج پژوهش عباس خندان با عنوان «فساد سیاسی و اداری: تاثیرات متقابل و نقش عوامل اجتماعی» نشان می‌دهد که این دو نوع از فساد بر یکدیگر اثر مثبت دارند.

درجه توسعه‌یافتگی: در این بین بررسی‌ها نشان می‌دهد سطح تولید کشور بر چیرگی یکی از این دو نوع فساد موثر است. طوری که با افزایش درآمد و توسعه‌یافتگی کشور‌ها از فساد اداری و رشوه‌خواری کاسته و به فساد سیاسی افزوده می‌شود. دلیل اول این است که با توسعه‌یافتگی، کیفیت نهادی و اجرای قانون افزایش و بنابراین فساد اداری کاهش می‌یابد. علاوه بر این، در کشور‌های با درآمد بالا شرکت‌ها از قدرت بالا و توان هزینه کردن بیشتری در مسائل سیاسی و ارتباط با دولت برخوردارند. دلیل دوم این است که رشوه و رانت‌جویی یا لابی در سطح شرکت دو استراتژی یا انتخاب جایگزین هستند. با محدود شدن پرداخت رشوه در نتیجه توسعه یافتن کشورها، شرکت‌ها یا افراد گزینه دیگری به جز مذاکره و چانه‌زنی با دولت در اختیار ندارند.

سیستم قضایی: کارآیی سیستم قضایی در مبارزه با فساد از جدیت حکومت در مبارزه با فساد و بالا بودن آن از شدید بودن مجازات مفسدان حکایت دارد. هر چه کارآیی بیشتر باشد، هزینه ارتکاب فساد را برای اشخاص بیشتر می‌کند. این هزینه باید به گونه‌ای باشد که ارتکاب مفسده برای اشخاص دارای ضرری بیشتر از فواید آن باشد. متغیر دیگری که در ترویج فساد اداری مطرح است، تعداد مراحل اداری ثبت شرکت‌ها است که شاخص نشان‌دهنده پیچیدگی مقررات در هر کشور است. اما بررسی پژوهش مذکور نشان می‌دهد که اثر آن بر رواج فساد اداری معنی‌دار نیست. در واقع، این نتیجه فرضیه وقوع رشوه در نتیجه افزایش تعداد ارتباطات بین افراد و بدنه دولت را رد می‌کند. در واقع، احتمال رد و بدل شدن رشوه، نه با تعداد ارتباط بین دولت و اشخاص بلکه به عوامل دیگری وابسته است که کیفیت آن رابطه را مشخص می‌کند.

شرایط تصمیم‌گیران: در زمینه سیاسی، بررسی‌ها حاکی از آن است که استقلال دولت در تصمیم‌گیری و توجه به نظرات بخش خصوصی از اهمیت بالایی برخوردار است. این شاخص درصدی از افراد یا شرکت‌ها هستند که در نظر آنان دولت در تصمیم‌گیری‌ها مستقل عمل می‌کند و به نظرات افراد مرتبط توجهی نمی‌کند. بررسی‌ها حاکی از این است که افزایش ۱۰ درصدی در سختی دسترسی به دولت، نفوذ را تا ۴ درصد کاهش می‌دهد. نحوه تصمیم‌گیری دولت نیز بر عمق فساد موثر است. در شرایطی که تصمیم‌ها بدون قواعد و سلیقه‌ای اتخاذ می‌شوند به گونه‌ای که نتوان آن را پیش‌بینی کرد یا در شرایط بی‌ثباتی سیاسی که تصمیم‌ها از عمری کوتاه برخوردار باشند، انگیزه برای مذاکره و تحت تاثیر قرار دادن دولت کاهش می‌یابد.

معمولا میزان رانت در فعالیت‌های عمرانی و پروژه‌هایی که توسط دولت اجرا می‌شوند، بیشتر است. بنا بر مطالعات متعدد تجربی، فعالیت‌های رانت‌جویانه و تسخیر دولت سبب می‌شود که منابع از سمت کالا‌های عمومی مانند آموزش و سلامت به سمت تعریف چنین پروژه‌هایی منحرف شود. افزایش حدود ۵ درصدی فساد سیاسی و رانت‌جویی سبب می‌شود که سهم بودجه بهداشت و سلامت از بودجه کل دولت تا ۲ درصد کاهش یابد.

متغیر سیاسی: متغیر‌های سیاسی نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردارند؛ زیرا لابی و رشوه در ارتباط با دولت و وابسته به شرایط سیاسی هستند. سیستم سیاسی (نظام ریاستی در برابر نظام پارلمانی)، تفکرات حزب حاکم، سابقه حزب حاکم ۳ متغیر اثرگذار هستند. فرضا در نظام‌های ریاست جمهوری، رقابت بسیار بیشتر است که این خود موجب گردش بیشتر اطلاعات و شفاف‌سازی می‌شود. از طرف دیگر در این نظام‌ها، رئیس جمهور از قدرت و اختیارات بالایی برخوردار است و به همین دلیل می‌توان انتظار این را داشت که شکل قانونی رانت‌جویی یعنی لابی، بیشتر مورد استفاده قرار گیرد. همچنین تفکرات طرفدار بازار آزاد، مانند آزادسازی قیمت‌ها و مقررات‌زدایی موجب می‌شود که زمینه‌های فساد از بین رود. اما از طرفی می‌توان انتظار این را داشت که در نظام‌های آزاد، بنگاه‌ها از قدرت بیشتری برخوردار شده و به مذاکرات با دولت بپردازند؛ بنابراین تفکرات چپ موجب افزایش فساد، اما کاهش لابی می‌شود. سابقه حزب حاکم نیز بر رواج لابی و رشوه در جوامع تاثیرگذار است. احزاب حاکم پرسابقه از اعتبار بیشتری برخوردارند و بنابراین انتظار می‌رود کمتر تحت تاثیر گروه‌های پرنفوذ و همچنین فساد قرار گیرند.

مشخصات صنایع: دسته دیگر عوامل، مشخصات صنایع را شامل می‌شود. لابی یک فعالیت گروهی بین شرکت‌هایی با انگیزه‌های مشترک است. تحقیقات مختلف نشان می‌دهد لابی به عنوان یک فعالیت گروهی به مقدار زیادی به وجود و تعداد بنگاه‌های بزرگ و پرقدرت در صنعت بستگی دارد. افزایش اندازه متوسط بنگاه‌ها تاثیر مثبت بر لابی می‌گذارد. عامل مهم دیگر، مشخصات انفرادی بنگاه است. انتظار می‌رود بنگاه‌هایی که با وضعیت بد اقتصادی روبه‌رو هستند، برای به دست آوردن رانت از هر ۲ روش استفاده کنند. شرکت‌های بزرگ با سرمایه زیاد از قدرت چانه‌زنی بیشتری نزد دولت برخوردارند که منافع لابی را برای آن‌ها افزایش می‌دهد. اما بنگاه‌های کوچک در زمینه رشوه مزیت دارند؛ زیرا به‌دلیل کوچکی مقیاس مخاطره ناشی از دستگیری و تنبیه برای آنان پایین‌تر است. انتظار می‌رود شرکت‌های بین‌المللی و صادراتی، شرکت‌های پرسابقه و شرکت‌های با سرمایه‌گذاری زیاد، روش‌های قانونی مانند لابی را در مقایسه با رشوه انتخاب کنند. ظرفیت مورد استفاده بنگاه، رشوه و فساد را کاهش می‌دهد؛ اما بر لابی تاثیر زیادی ندارد. این امر نشان می‌دهد که در رشوه نسبت به لابی، حالت اضطرار بیشتری وجود دارد. اما لابی برای شرایط بد اقتصادی نیست و بسیاری از بنگاه‌ها در هر وضعیتی برای منافع بیشتر با دولت مذاکره می‌کنند. مالکیت دولتی شرکت‌ها و درصد فروش به دولت نیز در تعیین لابی یا رشوه اثر معناداری دارد.

فساد مسلما نامطلوب است؛ اما می‌توان برای لابی و مذاکره بنگاه‌ها با دولت مزیت‌هایی را برشمرد. دولت‌ها از ۲ مجموعه سیاست‌های عمومی و سیاست‌های سازماندهی صنعتی می‌توانند برای کاهش فساد و رشوه استفاده کنند. نتایج نشان می‌دهد افزایش رشد و توسعه کشور، افزایش پیش‌بینی‌پذیری در سیاست‌گذاری‌ها، بهبود کیفیت اجرای قوانین بر کاهش فساد تاثیرگذار هستند. با افزایش درآمد و توسعه کشور لابی جایگزین رشوه و دیگر روش‌های غیرقانونی رانت‌جویی می‌شود. همچنین طبق انتظار پیش‌بینی‌پذیری قوانین موجب افزایش فعالیت لابی بنگاه‌ها و کاهش فساد می‌شود؛ در واقع در شرایط بی‌ثبات، دور زدن قوانین و فساد افزایش می‌یابد. علاوه‌بر کیفیت قانون‌گذاری کیفیت اجرای قانون نیز اثر مهمی دارد. اجرای درست قانون و تعهد کارمندان بر رواج فساد و رشوه اثر منفی خواهد داشت. در سیاست‌های سازماندهی صنعتی نیز افزایش اندازه بنگاه‌ها و صنعت، ارتقای روابط بنگاه‌های داخلی با خارج از کشور از طریق صادرات یا با ایجاد زمینه برای فعالیت شرکت‌های بین‌المللی، سازماندهی عضویت بنگاه‌ها در اتحادیه‌های حرفه‌ای، برندسازی و افزایش سابقه فعالیت بنگاه‌ها بر کاهش فساد در کشور موثر هستند.