ایراد‌های هشتگانه به طرح بانکداری مجلس

اقتصاد۲۴- طرح بانکداری مجلس که در نوبت تصویب از سوی نمایندگان مجلس قرار گرفته به تازگی با انتقاداتی از سوی مدیران بانکی روبه‌رو شده است. این طرح که هم‌اکنون فرآیند قانونی شدن خود را طی می‌کند قرار است جایگزین قوانین پیشین بانکی شود و با اضافه شدن بند‌هایی در قالب قانون جامع بانکداری صورت اجرایی به خود بگیرد. هرچند قوانین فعلی بانکی ایراداتی اساسی از جمله عدم استقلال بانک مرکزی و عملکرد ضعیف بانک‌ها در عمل به ایفای تعهدات خود در حیطه قوانین و مقررات بانکی دارد، اما به گفته مدیران بانکی قوانین جدیدی که هم‌اکنون روی میز مجلس قرار دارد می‌تواند تشدید‌کننده مشکلات و معضلات نظام بانکی و عملا پوشاننده کاستی‌های فعلی نخواهد بود. مختل شدن استقلال بانک مرکزی به عنوان مجری اصلی سیاست‌های پولی و همچنین ناتوانی مقام پولی برای ایستادگی در برابر بی‌انضباطی‌های مالی مهم‌ترین نگرانی‌های مورد اشاره مدیران بانکی است که می‌تواند آثاری سوء همچون تخصیص تبعیض‌آمیز منابع مالی، اتلاف منابع و همچنین رانت‌خواری در این حوزه داشته باشد.

تغییر و تحولات در قوانین بانکی

نخستین قوانین پولی و بانکی کشور در سال ۵۱ زاده شد و پس از آن و در سال ۶۲، قانون عملیات بانکی بدون ربا وارد فاز اجرایی شد. هرچند مطابق قوانین و مقررات مصوب قرار بود این قانون هر پنج سال یک بار مورد بازبینی قرار بگیرد تا دولت لایحه دائمی را به مجلس ارائه کند، اما قانون اولیه مصوب سال ۶۲ سال‌هاست در نظام پولی و بانکی کشور اجرا می‌شود و تاکنون دستخوش هیچ‌گونه تغییرات و اصلاحاتی نشده است. هرچند در سال ۹۵ مجلس نهم تلاش کرد تا این قانون را اصلاح و با قوانین جدید جایگزین کند، اما این مهم نیز به مرحله اجرا نرسید و طرح مورد نظر مجلس نهم سربسته باقی ماند. اما رفع کاستی‌های قانون بانکداری در مجلس دهم شکل جدی‌تری به خود گرفت، هرچند عمر مجلس دهم نیز به اجرایی کردن قوانین جدی بانکی قد نداد، اما اکنون مجلس یازدهم آمادگی خود را برای به اجرا درآوردن این قانون اعلام کرده است. به نظر می‌رسد این طرح هم اکنون در نوبت تصویب از سوی مجلسی‌ها قرار دارد و باید به زودی منتظر ارائه قوانین و مقررات بانکی از سوی بهارستانی‌ها باشیم.

بیشتر بخوانید: نامه تعدادی از مدیران بانکی به مقام معظم رهبری

اما از زمان مطرح شدن طرح جدید قانون عملیات بانکی بدون ربا در مجلس دهم تا امروز که مجلس یازدهم قصد جدی برای اجرایی کردن آن دارد انتقادات گسترده‌ای نسبت به آن مطرح شده است. مهم‌ترین انتقادی که طی این چند سال نیز همواره وجود داشته زیر سوال بردن استقلال بانک مرکزی پس از اجرای این طرح است. طرح کنونی که روی میز مجلس یازدهم قرار دارد جایگزین طرح‌های قانون پولی و بانکی مصوب سال ۵۱، قانون اداره امور بانک‌ها مصوب سال ۵۸، قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال ۶۲ و همچنین قانون تاسیس بانک‌های غیردولتی مصوب سال ۷۹ می‌شود. به این ترتیب قانون عملیات بانکی بدون ربا پس از ۳۸ سال معطلی قرار است اصلاح شود و در قالب جدیدی صورت اجرایی به خود بگیرد. اما قرار است موارد جدیدی نیز به قانون بانکداری مجلسی‌ها اضافه شود؛ تاسیس بانک توسعه، موسسات رتبه‌بندی اعتباری، کانون موسسات اعتباری و همچنین صندوق ضمانت سپرده‌ها. مجموع این تغییرات موجب می‌شود که قانون بانکی کشور به صورت یک قانون جامع بانکداری اجرایی شود.

تجمیع غیرمنطقی قوانین

بر همین اساس نیز جمعی از مدیران بانکی نسبت به عواقب اجرای این طرح ابراز نگرانی کرده و از همین رو در نامه‌ای به رهبری خواستار توقف تصویب طرح بانکداری مجلس شده‌اند. به گفته این مدیران بانکی، اشکال اول این طرح تجمیع همه قوانین و مقررات در قالب یک قانون واحد و جامع امری غیرمعقول و غیرمنطقی است و عملا منجر به عدم تناسب بین موضوعات اهم، مهم و غیرمهم شده که با توجه به بالادستی بودن هر یک از موضوعات، این به‌هم‌ریختگی می‌تواند بستر و زیرساخت نظام مالی را مختل کند و موجب اخلال در اقتصاد کشور شود. بخش زیادی از مواد ۲۱۴‌گانه طرح بانکداری اساسا شأن قانون را ندارد و در حد آیین‌نامه، دستورالعمل و بخشنامه‌های روزمره نظام بانکی و مقرراتی است. در واقع بسیاری از موادی که به متن این طرح راه یافته هم اکنون درحال اجرا هستند و آوردن آن در متن یک قانون مصوب هیچ مشکلی از مشکلات موجود را حل نمی‌کند، ضمن اینکه ابتکاری نو نیز به شمار نمی‌رود و این موارد بنا به ضرورت همواره نیاز به تغییر دارند و بنابراین نباید در متن قانون گنجانده شوند. این مدیران هدف خود از نگارش نامه به رهبری را نیز جلوگیری از بحران‌هایی اعلام کرده‌اند که قطع به یقین در صورت تصویب نهایی این طرح گریبانگیر مراکز و دستگاه‌های گوناگون در حوزه‌های سیاستگذاری و همچنین حوزه‌های اجرایی و تقنینی کشور خواهد شد.

مخدوش شدن استقلال بانک مرکزی

اما دومین اشکال این طرح به تضعیف نقش بانک مرکزی در اجرای سیاست‌های پولی برمی‌گردد. در طرح موجود رییس بانک مرکزی (در طرحی تحت عنوان کتاب اول) به پیشنهاد وزیر اقتصاد و بعد از تصویب در هیات دولت از سوی رییس‌جمهور منصوب می‌شود. همچنین عزل وی نیز به پیشنهاد رییس دولت و بعد از تصویب دوسوم اعضای هیات دولت و از سوی رییس‌جمهور صورت می‌گیرد؛ بنابراین همان‌طور که مشخص است در طرح فعلی اشخاص دولتی سهم بالایی در ارکان بانک مرکزی دارند. با این حال طرح بانکداری مجلس اعلام می‌دارد که رییس بانک مرکزی توسط شخص رییس‌جمهور عزل و نصب می‌شود؛ بنابراین سهم ارکان دولتی در این زمینه و مقام پولی مستقیما زیرنظر رییس‌جمهور خواهد بود. هرچند به نظر می‌رسد این مساله مقداری از چالش‌های مربوط به استقلال بانک مرکزی را برطرف کرده، اما کماکان بحث سهم اندک مقام پولی در تصمیم‌سازی‌های کشور دیده می‌شود؛ بنابراین در طرح جدید موارد مربوط به موضوع پول و بانکداری مرکزی قرار است تحت عنوان «کتاب اول» ارائه شود که موجب به‌هم‌ریختگی در ساختار سازمانی و تصمیم‌سازی بانک مرکزی شده و سیاستگذاری پولی را در کشور با اختلال و بحران جدی روبه‌رو خواهد کرد.

در نامه مدیران بانکی به رهبری در خصوص استقلال بانک مرکزی آمده است: «با وجود آنکه استقلال بانک مرکزی از جمله دلایل مهم ارائه این طرح ذکر می‌شود، ولی در این طرح هم اختیارات رییس بانک مرکزی کاهش یافته و هم مسوولیت‌ها و اختیارات وی کاملا مخدوش شده و اداره بانک مرکزی به صورت شورایی و کمیته‌ای درآمده و چندشورای قانونی به وجود آمده، به ترتیبی که اختیارات سیاستگذار پولی را کاهش می‌دهد، ولی مسوولیت او همچنان باقی مانده و مخدوش شده است. در واقع در راس بانک مرکزی به جای رییس، یک هیات عالی اداره امور را برعهده دارد و رییس کل بانک مرکزی که ریاست دستگاه سیاستگذار پولی را برعهده دارد به یک هماهنگ‌کننده اداری تقلیل یافته در حالی که تماما پاسخگو است. هیات عالی که جایگزین مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار شده از یک سو نظارت بر سه شورای فرعی خود را دارد و از سوی دیگر اختیارات اجرایی دارد. این هیات دارای شش عضو غیراجرایی است که از بیرون بانک هستند و اختیارات وسیعی از جمله اثر تعیین‌کننده در نصب و عزل رییس کل و وزن زیادی در مصوبات هیات عالی دارند. علاوه بر آن شیوه انتخاب اعضای هیات عالی و شورا‌های آن به گونه‌ای است که رییس کل بانک را که همه مسوولیت‌ها را برعهده دارد در برابر تصمیمات آن‌ها منفعل می‌کند.»

تبعات تاسیس بانک‌های توسعه‌ای

در اشکال سوم ارائه شده مفاهیم در بخش سپرده‌ها و تسهیلات مخدوش شده و تقسیم سود بین بانک و مشتری دارای اشکالات اساسی است. در بخش عقود اسلامی و تسهیلات که از مهم‌ترین مشکلات جاری بانکی است، این طرح با اختصار و کلی گویی از آن عبور کرده و به هیچ‌وجه حق مطلب ادا نشده است. این مدیران همچنین در خصوص تاسیس بانک توسعه‌ای به عنوان اشکال پنجم این طرح می‌گویند: «در خصوص بانک توسعه جمهوری اسلامی به مثابه بانک مرکزی یا بانکدار مرکزی بانک‌های توسعه‌ای با داشتن چک سفید‌امضاء برای برداشت از خزانه بانک مرکزی، مفاهیم به شدت مخدوش بوده و ارتباط آن با شیوه‌های اداره بانک مرکزی، ناقض اساسی‌ترین مفاهیم بانکداری مرکزی در جهان است. ایجاد دو بانک مرکزی بدعتی است که می‌تواند منجر به تورمی خطرناک و لجام‌گسیخته سه رقمی و بالاتر شود. در این میان مسوولیت بانک مرکزی در اداره نظام پولی و اعتباری کشور نیز به طور کامل با تاسیس چنین بانکی به هم می‌ریزد.»

بخشی از نگرانی‌ها در خصوص طرح بانکداری مجلس به ایجاد بانک توسعه‌ای مربوط می‌شود. از آنجا که بانک‌های توسعه‌ای عملا با هدف تامین مالی آن دسته از طرح‌های دولتی که تامین مالی آن‌ها دچار اشکال شده و امکان پوشش هزینه‌های آن‌ها وجود ندارد تاسیس می‌شود. از آنجا که چنین بانکی با نظارت مستقیم بانک مرکزی فعالیت می‌کند نگرانی‌هایی در خصوص ایجاد فشار بر مقام پولی و پول‌پاشی برای حمایت از طرح‌های دولتی را به همراه دارد. به عبارتی تاسیس چنین بانک‌هایی بانک مرکزی را مکلف می‌کند که از مسیر خلق پول طرح‌ها و پروژه‌های دولتی را تامین مالی کند که نتیجه‌ای جز افزایش گردش نقدینگی در بازار‌های اقتصادی و همچنین رشد نقدینگی نخواهد داشت؛ بنابراین عمده نگرانی از تاسیس بانک توسعه‌ای افزایش حجم پایه پولی و نقدینگی است که طبیعتا افزایش تورم را به همراه خواهد داشت. دومین نگرانی در این خصوص به دولتی بودن این بانک‌ها برمی‌گردد که احتمال نفوذ احزاب سیاسی در حوزه سیاستگذاری بانک مرکزی و همچنین افزایش رانت و فساد را تقویت می‌کند.

به هم خوردن روابط شورای فقهی

اشکال ششم گنجانیدن موضوعاتی نظیر نهاد‌های مکمل صنعت بانکداری از قبیل موسسات رتبه‌بندی و اعتبارسنجی یا سازمان‌های مردم نهاد تخصصی، چون کانون بانک‌هاست، این در حالی است که این‌ها موضوعاتی جداگانه و مستقل از یکدیگرند و به هیچ‌وجه هم‌سنگ موضوعات و مفاهیم اساسی بانکداری مرکزی و نظام مالی کشور به شمار نمی‌آیند و لزومی به گنجاندن آن در این قانون نیست. اشکال هفتم نیز پیچیدگی و در عین حال مبهم بودن روابط سازمانی شورای فقهی با ارکان بانک مرکزی از جمله رییس کل آن در طرح بانکداری نیز از دیگر نکات غیرمنطقی آن است. هرچند اختیارات وسیعی از سوی شورای فقهی برای بانک مرکزی تعریف شده، اما مطابق این طرح، تمام این وظایف تنها در قالب یک طرح تعریف شده هیچ‌گونه مسوولیت پاسخگویی برای آن پیش‌بینی نشده است. اشکال چهارم نیز این است که در مورد تاسیس بانک و موسسات اعتباری خصوصی طرح موجود بسیار ناقص و نیاز به نکات بیشتری دارد به طوری که قانون موجود با وجود برخی کمبود‌ها و اختصار به کار رفته در آن، بسیارکامل‌تر است. اشکال هشتم نیز این است که قوانین مرتبط در این طرح که بدون ملاحظه آثار منفی آن بر قوانین مرتبط حوزه بانکی و تجاری مثل قانون تجارت و قانون بانکی و پولی صورت گرفته با ملاحظه تاثیرات آن انجام نشده و عملا واجد مشکلات اجرایی و قانونی در آینده خواهد بود و بیم آن می‌رود که خلاء‌ها و ابهامات جدی در نظم حقوقی کنونی در حوزه قوانین پولی و بانکی پدید آورد.

نگرانی از اتلاف منابع

در نهایت مدیران بانکی این‌گونه نتیجه‌گیری کرده‌اند که این طرح در هر دو شکل آن، چه به صورت یک مجموعه یا بخش اول آن با عنوان کتاب اول که مواد مربوط به بانک مرکزی را شامل می‌شود، قطع به یقین منجر به نوسانات و اغتشاشات جدی در روابط اقتصادی و نظام بانکی کشور می‌شود و بدون شک موجب رانت‌خواری، زمینه‌سازی برای تخصیص دستوری و تبعیض‌آمیز منابع مالی، سوء‌استفاده و ارتشای ناشی از تفسیر ابهامات به نفع فرصت‌طلبان و نهایتا اتلاف منابع بانک‌ها که متعلق به آحاد جامعه و مشتریان است، خواهد شد. این اغتشاش نیز به سرعت در ایجاد تورم لجام‌گسیخته بروز پیدا کرده و باعث از بین رفتن ارزش پول ملی شده و مردم را به ذخیره بیشتر ارز‌های خارجی تشویق می‌کند، گرانی و فقر را بر جامعه مستولی می‌گرداند و می‌تواند موجب بروز ناهنجاری‌ها و بحران‌های اجتماعی شود.»

بنابراین هرچند این طرح هنوز وارد فاز اجرایی نشده و با اصلاحاتی در مقایسه با طرح پیشین همراه شده است، اما به نظر می‌رسد اصلاحات مورد نظر مجلس نه‌تن‌ها نمی‌تواند کاستی‌های طرح فعلی را جبران کند، بلکه بر بار مشکلات و ناهنجاری‌های مالی و اقتصادی می‌افزاید. با توجه به آن که نظام بانکی و نحوه فعالیت آن‌ها نقش پررنگی در تغییر وضعیت متغیر‌های کلان اقتصادی دارد پیش‌بینی می‌شود که با آشفتگی‌های بیشتری در حوزه اقتصادی مواجه شویم که در دوران سخت و پیچیده کنونی اراده مقام پولی در مقابله با بی‌انضباطی‌های مالی را تقلیل می‌دهد.